摘要：在我国，《野生动物保护法》是我国野生动物保护行政法律制度的基石，依其规定，在野生动物保护领域主要有名录制度、人工繁育制度、动物损害补偿制度。尽管有上述制度作为野生动物保护的主要制度，还是存在对野生动物的保护范畴过窄、人工繁育制度在许可范畴以及条件的规定较为笼统、野生动物致损补偿制度在具体补偿办法、补偿主体以及补偿的具体标准上还有亟待完善的地方等等。针对以上问题提出建议，完善野生动物保护行政法律制度体系，明确野生动物行政保护的方式方法，为具体实践中野生动保护的执行提供理论基础和指导方向，为我国生态文明建设在野生动物保护层面提供有力的支持。

关键词：野生动物保护；名录制度；野生动物致损补偿制度；人工繁育制度

一、问题的提出

2020年我国新冠疫情突发，造成经济生产和人民日常生活大面积、长时间停滞的状态出现，究其起因，属于冠状病毒的β属的新型冠状病毒感染，这种病毒感染认为可能跟野生动物有关系。由于此种病毒一般寄生在野生动物中，如果在使用、接触或者处理野生动物的过程中，没有经过充分的高温灭菌很有可能会让直接接触人感染此类病毒。因此，现在我国有关野生动物非法交易、保护以及后续执行的相关问题引起社会大众的关心，这也是人民群众身体健康以及生态法治建设的新发展和新需求。在此之后，一系列规定续出台，例如《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的规定》、《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》等规定，开启疫情时代以《中华人民共和国野生动物保护法》为基础的野生动物保护的法治建设的进程。但是，还是在立法指导思想、责任规制、保护范畴等多个层面存有问题，需要进一步完善和思考。完善野生动物保护行政法律制度，不仅仅有助于更好实现野生动物保护的最终目标，也有益于处理好人与自然、人与野生动物之间的关系，从另一个视角给与生态法制建设支持。

二、我国野生动物保护行政法律制度的立法现状

我国野生动物保护法律体系是以1988年颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》为核心基石，《环境保护法》《渔业法》《森林法》等其他法律为基础，主要的行政法律制度有名录制度、人工繁育制度、野生动物止损补偿制度。

（一）名录制度

在《野生动物保护法》中第二条第二款对受保护的野生动物的范畴作出规定，受保护的野生动物是珍贵、濒危和有重要生态、科学、社会价值的陆生或者水生野生动物。这只是一种概括式的规定，具体的保护范畴是在名录制度中进行明确的规定的。我国对野生动物实行分等级保护的方式，而这种分等级的方式也直接表现在名录制度的文本中。这种分等级划定的方式来源于世界自然保护联盟（IUCN）的《受胁物种红色名录》（Red List of Threatened Species）的划分，该份名录包含全球四万多种动植物的评估等级，是现有最全面的名录文件。而我国野生动物的保护等级有一级和二级，是以我国实际国情作为划分标准的。《名录》的涵涉范围主要是针对珍贵、濒危的陆生或水生野生动物，该名录自1989年经国务院批准发布后，只在2003年和2020年进行过修改，再没有进行其他内容的更新和修改。在2021年对《名录》的新版修订是自1989年以后最大规模的一次梳理和更新，最大的亮点即新增517种（类）野生动物。《有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》（以下简称《三有名录》）自2000年颁布后一直未有改动，直到2023年6月国家林业和草原局新调整制定了《有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》。

（二）人工繁育制度

依据我国法律和司法解释的规定，人工驯养繁育的动物也属于法律法规保护范畴的野生动物，并为其制定相关制度。最早在1991年我国林业部规定颁布《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》（简称《许可管理办法》），在《许可管理办法》中，对任何单位或自然人申请人工繁育野生动物的准入前提条件、程序规定、审批主管机关等都进行规定。在2016年对《野生动物保护法》修改后针对人工繁育制度新增一项例外情况，如果是科学研究机构对国家重点保护的野生动物进行人工繁育可以未经事前许可进行，即我国大力支持以保护物种为目的的科学研究机构的人工繁育活动，但是除此以外的人工繁育活动需要进行行政许可的申请。《野生动物保护法》和《许可管理办法》对申请人主体资格、许可证的管理、人工繁育野生动物的经营利用管理等都进行相关规定。但是有关法律法规和司法解释只针对人工繁育国家重点保护野生动物，而在此范畴之外的其他野生动物未予规范。

（三）野生动物致损补偿制度

野生动物致损补偿制度属于行政补偿，其最终目的是促进保护野生动物，减少和防止对野生动物的滥杀滥捕。我国林业局于2004年颁布《国家野生动物损害补偿细则》，针对因为滥捕滥杀野生动物造成的损害进行赔偿的相关规定，对危害程度、补偿的标准以及程序规定均有明确。

建立野生动物致损补偿是一种国家基于公平原则对受损害一方的特殊行政补偿，和一般行政补偿行为相比较，野生动物致损补偿会更多受公共利益、受损范围和后果的影响。在1988年的《野生动物保护法》中就对野生动物致损补偿有笼统表述，现阶段《野生动物保护法》对野生动物致损进行规定，其规定野生动物对人身、农作物以及财产造成损害由人民政府予以补偿，补偿经费的来源由中央财政给与支持，还提出保险机构可以开展相关业务，实现风险更优风险承担；也有表明如果实在野生动物对生命安全造成紧急危险的情况下，可以不承担对野生动物伤害的相关责任。

三、我国野生动物保护行政法律制度存在的问题

（一）野生动物保护范围较窄

《野生动物保护法》纳入保护范围的是珍贵、濒危的陆生水生野生动物和三有动物，这明显仅仅是野生动物的一部分，存在很大的法律保护的真空领域。非珍贵、濒危野生动物如果不加以完善合理的保护制度，也会可能造成濒危物种的扩大。从比较法角度来看，美国对野生动物的保护设置不同级别的模式，其中就有“无危”的野生动物，这就将非珍贵、濒危的野生动物纳入保护范畴。在英国，有关野生动物保护的法律是《野生动植物乡村法》，该法律以普遍保护作为其法律的指导原则，自然也将普通野生动物纳入保护范畴。经过比较，明显可以窥见我国生动物保护范畴的狭窄。

从野生动物致损补偿制度的视角来看，我国野生动物保护范畴较窄也对野生动物致损补偿存有掣肘。最为典型的就是野猪等低危野生生物对社会群众或财产造成的损害，在现实中，仅仅将珍贵、濒危的野生动物和三有野生动物划入野生动物致损补偿范围是不全面的，会导致遭受普通野生动物致损的被侵权人无法获得合理补偿。

（二）人工繁育野生动物相关规定存在不一致

首先，对于人工繁育的野生动物是否属于“野生动物”的规定存在不一致。在《野生动物保护法》中，保护范畴只包括珍贵、濒危野生动物和三有野生动物，人工繁育的野生动物不再属于该法保护的“野生动物”的范围。但是在2022年颁布的《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（简称《2022解释》）中，在第十三条第一款中是否将人工繁育的野生动物取决于主观认知和社会危害性以及案件的具体情节进行判断，这其实也是将人工繁育的野生动物纳入保护范围中，但是需要发挥法官主观能动性，综合判断是否属于入罪条件。这一处的规定不一致，亟待明确。

其次，人工繁育野生动物的行政许可规定还待完善。对于人工繁育的行政许可的事前审查可以看出是属于形式审查。由行政机关工作人通过对申请要件进行书面审查，在必要时进行专家鉴定和实地考察，明显在司法实践中，大都经过书面审查，这一实践操作对人工繁育的行政许可的严谨性和专业性造成损害，会使得本不具有人工繁育许可的主体获得主体资格，为后续的野生动物繁育活动埋下无论是专业性还是卫生防疫等方面得隐患。

（三）野生动物致损补偿制度不完善

《野生动物保护法》第十九条对补偿主体的规定是由当地人民政府进行补偿。这一规定过于笼统模糊，既没有规定是由当地哪一级别的人民政府进行补偿，也没有指明补偿机关的具体职务部门。而在各个地方的法律规定中更是各有不同，有的省规定当地政府部门，有的将这一责任落实到林业部门的职务范畴。法律规定上的不明确则会直接导致补偿制度落地失败，会导致申请人在现实生活中无法获得法律救济，而政府各职能部门之间权利划分不明确也会工作混乱，降低行政效率。

对于野生动致损补偿的范围规定狭窄，其仅限于特定区域。对于上文中提到的野猪这类低危野生动物，在2021年已经不属于《三有名录》中的保护范围，但是现实生活中野猪对人身和财产的损害是高发事件，却不属于补偿范围。受害者无法获得合理补偿，难以实现法律正义。《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第十条规定对于补偿前提条件是为了实现保护国家和重点保护动物受到损害的，才可以申请野生动物致损补偿。而在吴义涛与南通市林业局一案判决书中表明，当地由于没有设立自然保护区，吴义涛的农田受损不满足在划定生产经营范围里的前提条件，不能申请野生动物致损补偿，这是显失公平的。

四、我国野生动物保护行政法律制度的完善

（一）坚持普遍保护为原则，明确合理野生动物保护范畴

我国针对野生动物的分级别保护的划分方式来源于IUCN的《受胁物种红色名录》的划分方式，但是又依照我国实际国情有所不同。最明显的就是在我国《名录》的划分级别涵盖部分野生动物，并非建立普遍保护的原则，将所有野生动物都纳入保护范围之中。将野生动物都纳入相关法律保护范围和针对珍贵、濒危野生动物划分级别的保护并不存在矛盾冲突，可以依据我国针对珍贵、濒危野生动物或者三有野生动物的划分等级实现不同程度的保护力度，但是普遍保护原则不仅可以解决上文中提到针对野生动致损补偿的范畴狭窄的问题，还能和国际上相关法律规定实现更好的互相法律适用。由于生态系统的动态变化，《名录》应该经过一段期间就进行一次更新，实现更好保护野生动物的目标。从比较法角度来看，在美国，其针对濒危野生动物制定《濒危物种法》中，经濒危物种做了划分，分为濒危和受胁迫的两种状态。这一法案通过对野生动物的无差别保护，这样的全面保护的立法理念能更好的保护野生动物，且杜绝其他野生动物因为没有得到全面保护而变成濒危野生动物的可能性发生。

对于上文中提到涉及人工繁育的动物是否属于野生动物的保护范围，综合野生动物的定义，野生动物的判断标准是其基因遗传构成有没有发生本质上的改变，最明显的表现形式就是经过人工繁育的野生动物放回山林后能否实现自己独立生存，能否自行捕猎、进食、寻找配偶、繁衍后代等。一般经过人工繁育的野生动物的一代二代未经过长期的人工驯养，在回归自热后往往可以自如的生存，遗传基因构成也是和纯野生动物一致。比如人工驯养的大熊猫、梅花鹿、老虎之类的，不乏有社会新闻中常见放归生自然的报道。

（二）填补人工繁育制度空白规定

上文中提到，针对人工繁育制度的法律规定还存有空白，亟待完善之处。在人工繁育制度中，最明显的就是针对其的事前事后审查规定的过于原则，没有具体且明确的细化规则，这就会给心存不良的人留下法律漏洞。且现在我国人工繁育制度的规定大都是个地方立法，没有一个全国统一的标准体系。

针对人工繁育制度的行政许可条件的规定应当明确，不仅需要对申请人工繁育的单位或者个人的野生动物人工繁育的专业水平进行规定，还有其进行人工繁育活动的场地是否适宜，设施是否完备，资金是否合理且充足以及和公共卫生防疫部门做好协调工作，抓牢人工繁育场所的卫生安全的防疫指标。相关申请材料也应该存有示例文本在相关官网进行信息公开。可以参考山东省的《山东省陆生野生动物人工繁育和经营利用管理办法》，在该规定中，不仅明确申请材料，同时还对申请人工繁育的程序作出规定。

在事前审查中，应当具体化关于人工繁育的申请材料，严守人工繁育的第一道大门，在明确申请人工繁育的具体许可条件后应当落实其申请人是否真的具备申请资格，不能仅仅依据申请人提供的申请材料，经过形式审查后，认定资料完备就许可申请人进行野生动物人工繁育。在申请人工繁育的必须条件中，例如经营场地以及设施还有相关卫生防疫的设施的完备以及专业性认定，不能仅仅依靠纸质材料载明的机器编号或出厂情况等等的记录，还应该进行现场核验，专业相关的问题还应该有相关领域专家进行实质审查评估，以图申请人有能力进行人工繁育的后续工作。

（三）完善野生动物致损补偿制度

对于野生动物致损补偿的相关规定，现阶段来看还是较为宽泛笼统的，仅仅是在《野生动物保护法》中有一些原则性的规定，具体的细化规定是欠缺的。这就会导致在司法实践中，可能会因为明确法律依据作为判断依据和流程的缺失或者模糊，出现野生动致损补偿时的不统一操作，个案之间产生司法不公平的情况。

首先，针对野生动物致损补偿的补偿主体，现有法律规定大都指向林业和草原的相关部门。但是吉林省在这一方面还有创新值得学习借鉴，其在职能部门中林业厅之下单独设立补偿管理办公室，负责有关重点保护的野生动物致损的人身财产补偿，提出建立有关与野生动物保护相关的专家库，并由此办公室就野生动物致损补偿相关流程向其他各部门进行联络协调，这一规定，使得吉林省在野生动物致损补偿的整个流程中更为高效、更为紧密联系相关部门协调有关事宜，值得其他地方政府借鉴学习。

其次，有关野生动物致损补偿案件中的补偿范畴不应该只依据自然保护地区的物理范围，扩大野生动保护范畴，实行普遍保护原则，将低危野生动也纳入野生动物致损补偿范围，不让受损群众无法获得救济补偿的现象发生。其次就是地方规定和《野生动物保护法》的规定存有不同，在《野生动物保护法》中规定，三有动物也纳入至野生动物致损补偿的范围中，但是由于是新的一次修订，而地方规定早在此之前已经完成立法工作，就存在上下位法律法规之间的冲突，应当予以修改。

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作者简介：陈炽彬（1996.02-），男，汉族，广东东莞，中惠保险经纪有限公司，职务：总经理助理，硕士研究生。