摘要：我国城乡分割的产权制度体系是阻碍生产要素流动以及城乡融合发展的根本原因，产权是构建城乡要素双向流动机制的核心纽带。完善的制度机制是促进城乡要素双向流动的前提，加强对深化农村产权制度体系改革，促进城乡生产要素双向流动的制度机制研究，对我市推动乡村振兴、实现城乡融合发展、推进农业农村现代化具有重大的理论和实践意义。

关键词：农村产权制度 城乡生产要素 制度机制

一、深化农村产权制度体系改革存在的问题及建议

党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。2023年中央一号文件指出，要“深化农村土地制度改革。推进县域城乡融合发展。健全城乡融合发展体制机制和政策体系，畅通城乡要素流动。”农村产权制度改革的目的和意义是深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，完善市场化配置资源机制，解放和发展农村生产力，逐步消除城乡二元结构体制性障碍，推动农村资产资本化，加快促进农民生产生活方式的根本转变，着力推进新型工业化、农业产业化和新型城镇化进程，探索破解“三农”问题的有效途径。

（一）产权是城乡资源要素双向流动机制的核心纽带

要素在市场上流动的本质是要素产权的交易，明晰的产权是要素流转的基础，是城乡资源要素得以合理配置的逻辑起点。我国城乡分割的产权制度体系是阻碍要素流动以及城乡融合发展的根本原因，产权是构建城乡要素双向流动机制的核心纽带。因此，需要深化农村产权制度改革，统一城乡产权体系，进而建立一体化的产权交易市场，通过交易产权的方式实现资源要素在城乡之间的自由流动。根据经典经济学理论，生产要素主要分为劳动力、资本、土地、企业家才能、技术、信息等六大类。其中城市企业在资本、技术、企业家才能、信息等要素方面具有比较优势，乡村企业在土地、劳动力等要素方面具有比较优势。城市经济主体可以通过注资或兼并等方式与乡村经济主体建立产权链接，将资本、技术等资源要素投入到乡村; 乡村经济主体可将土地、自然资源等要素的产权出售或租赁给城市经济主体，把资源投入到更具效率的产业中。通过要素产权在城乡间的自由流动，城乡经济主体实现优势禀赋资源的互换，形成产业分工协作，进而建立功能互补的城乡经济利益格局，推动双方融合发展，实现城乡优势禀赋自由互换。

（二）农村产权制度体系改革存在的主要问题

1.产权改革进入到了“深水区域”，政策、法律等方面的支撑明显不足 。因为受到目前使用的法律条文的限制，农民的资产要想变成资本，难度较大，产权流转的效率极低。假设这一方面没法突破， 就很难进行农村产权机制的改革。2.产权改革方面缺少完善的改革机制做保障。机制不完善，会对改革的深入推进产生很大的影响。一是未建立健全产权改革市场导向制度。现在，关于农民的宅基地、房屋等产权，尚未实现市场化，尚未形成市场为导向的产权交易模式；二是产权评估系统不完善，没法确定基准价格，制约着产权的流转和交易；三是产权改革管理制度不健全；四是没有应急制度应对产权争议导致的突发性事件；五是各职能部门之间的协调工作不到位，相关的制度不完善，工作进度不一致，相互之间的合作不给力，最终会对确权发证的进度产生很大的影响。3.金融系统的涉及范围太小，利用农村产权进行抵押的成本太高。目前，农村的金融网点非常少，很难全面覆盖，小额贷款公司、农村信用担保组织、农村互助资金组织、村镇银行等机构十分欠缺， 金融供给方面严重不足，另外，农村资产的变现难度很大，同时抵押处置成本也较高，金融机构不愿意以农村资产为抵押进行贷款，与此同时，对农村生产要素价值的评价不够规范化，这也大大增加了农村产权的融资成本。

（三）深化农村产权制度体系改革的建议

1.健全农村产权体系改革制度机制。一是做好宣传工作 ，全面宣传农村产 权确权 、登记 、颁证等相关工作的重要性 ，让农民知晓改革的原因 、改革的内容及改革带来的利益，让农民了解证书的作用 ， 保证产权改革宣传的全面性 ，强化农民的产权意识 ，激发农民的改革积极性。二是建立完善农村产权纠纷调解处置制度。三是建立健全农村产权改革纠偏制度。 四是要建立完善市场导向制度、多方参与制度和多元参与制度。建立完善区域之间、 城乡之间的自由市场交换制度，渐渐完善“人地挂钩”、“占补平衡”、“税收调节”等制度，力争将农村资产市场中存在的价格不合理、进入门槛高低不一、收益分配不科学等问题彻底解决好。 五是健全产权流转补偿制度。对自愿放弃土地承包经营权、 放弃宅基地的农民，政府要给予补偿，政府要不断健全这一方面的补偿制度， 还要积极探索用地指标入股换取就业机会、 换取相应收入等制度。

2.建设农村产权交易系统。首先，要搭建产权交易平台。借助社会管理服务等机构， 整合搭建农村产权交易平台，充分发挥该平台数据收集、产权评估、政策讲解、市场交易等功能；其次， 要将农村产权的具体交易范围进行明确。 农村产权交易所， 可用 抵押、入股、出租亦或是其他方式对农村的土地、林地、林业资源、村集体设施、农业知识产权、农村房屋、农村闲置宅基地进行交易或是流转。

3.深入推进农村产权融资配套的改革。首先， 积极拓展农村产权抵押融资渠道。 培养农村金融机构，支持村镇银行的发展，鼓励成立小额贷款公司，逐步创建政策金融、商业金融、合作金融相融合的功能全面、资本非常充裕、服务非常到位的农村金融支撑系统。 其次，将农村产权的风险进行分散。 各级财政要成立农村产权融资风险补偿基金， 负责收购到期无能力偿还债务人的农村产权，同时，对金融机构特别担心的贷款带来的损失进行有效规避， 切实增加银行实施金融支持的原动力；积极健全涉农担保系统。最后， 激发金融机构在产权融资方面的积极性。 把农村产权融资视为信贷重点支持项目， 同时把金融机构参与农村产权融资的状况和监管容忍度挂钩， 适当容忍不良贷款， 增加涉农金融机构的发展指标，借助简化贷款审批流程、贷款利率优惠等措施， 吸引条件达标的涉农金融机构积极参与到农村产权融资工作中来。

4.积极创新农村资产权益变现方法，确保农村产权实现增值。一是要探索新的土地流转方法，借助股份合作、资源交换、大户引领等措施，促进土地实现规模化经营。 同时，还可以借助在一些地区已经开始实施的 “土地信托”、“土地银行”等方式；二是 要 提 高 资本下乡行为的门槛， 建立健全大宗土地流转备案制度和预警制度、 土地流转风险金制度等让土地流转行为更加规范；三是进行农村产权制度试点改革， 依照政府制定的农村产权制度试点改革的具体方案， 从以下几方面进行总结怎样界定农村经济组织成员身份的方法， 建立完善组织内成员备案制度， 让组织内成员的权利得到基本保障； 把农村集体财产价折股量化，把股份按人数发给农民，同时还要颁发相应的股权证， 农民拥有对村集体财产的持有、领取收益、抵押、用于担保、可以继承、有偿退出这六项权利，完善农村集体资产股权分红制度和台账监管制度。

5.完善相应的政策或法律法规，为农村产权改革提供强大的法律支撑。深入改革农村产权机制，是一个十分复杂的系统工程， 它涉及到多项法律条文的修正、健全和完善，涉及到广大农民 的切身利益， 相关职能部门一定要做好针对于农村产权机制改革与现用机制之间相冲突的问题进行非常全面、 深刻的调查，借助法律，明确产权主体的义务、权利，明确各监管部门的义务、权利和责任，深入规范农村产权补偿方法，当农民的产权权益受到侵害时， 一定要有健全的司法救助制度；切实增加立法力度，将目前相关法律法规太宽泛的问题切实解决掉。

二、构建城乡生产要素双向流动的制度环境

当前，我国社会主要矛盾中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，制约城乡平衡发展的关键障碍之一，是城乡要素交换不平等和流动不均衡，这种不平等、不均衡集中表现为要素权利的不对等、收益分配的不公平，以及长期以来生产要素由乡到城的大量流出。这种局面的形成既是市场机制作用的结果，也有历史性、体制性原因，当前主要原因在体制机制层面，突破口也在体制机制的改革完善上。因此，要加快构建有利于城乡要素合理配置的体制机制，促进城乡要素平等交换、双向流动，加快推动城乡结构优化。立足我市城乡经济社会实际，可以考虑从以下几个方面促进城乡生产要素双向流动。

（一）深化农村产权制度改革，消除城乡要素双向流动的制度障碍

完善的制度建设是促进城乡要素双向流动的前提，政府应进一步深化农村产权制度改革，消除城乡要素双向流动的制度障碍。一是完善城乡一体化土地产权制度，按照新《土地管理法》的内容出台相关配套法律法规，消除农村土地入市流转面临的制度障碍。二是加快推进农村宅基地的确权登记和集体资产的清产核资工作，明确各种生产要素的产权归属，为其通过市场自由流动铺平道路。三是健全乡村要素流转交易机制，通过明确农村产权交易市场主体、完善产权交易规则等措施，指导城乡经济主体依法合规开展产权交易活动，保障产权交易市场有序运转。

（二）发挥财政引领作用，扭转资本要素单向流动格局

财政是政府进行宏观调控和分配资源的重要手段，在当前仅依靠市场力量难以扭转资本要素单向流动格局的情况下，需要充分发挥财政引领作用。一是以财政直接投入为基础，通过改善基础设施弥补乡村经济短板，增强对资本要素的承载能力；同时通过扶持乡村主导产业和弱势产业，从根本上提升乡村产业的投资报酬率，吸引社会资本流向乡村。二是通过税费减免、政策补贴等方式优化乡村营商环境，减少资本要素流动成本，为社会资本进入乡村铺平道路。三是以政策性产业基金为载体，带动更多社会资本参与乡村振兴与美丽乡村建设，同时合理引导工商业资本的投资方向和结构，优化乡村产业空间格局。四是完善政策性融资担保方式，撬动商业性金融机构对乡村企业的支持，缓解乡村的市场化融资难题。

（三）推进城乡要素市场一体化，完善要素市场运行保障机制

实现城乡要素双向流动的关键举措是要形成以要素自由流动、平等交换为核心，以开放性、竞争性和有序性为基本特征的统一要素市场。通过建立统一的要素市场，营造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境，有助于发挥市场在资源要素配置中的决定性作用，让土地、劳动力等要素按照要素收益高低进行自主配置，改变城乡要素交换不平等现状，进而使要素的比价关系、流向朝着有利于农村的方向转变，促进乡村价值回归，最终化解二元经济结构矛盾，推动城乡融合发展。政府部门应加快完善要素市场运行保障机制，促进城乡要素市场一体化发展。一是应以“放管服”改革为抓手，清理废除妨碍城乡要素市场统一和经济主体公平竞争的政策文件，减少对要素资源的直接配置，确立市场在资源配置中的主体地位。二是完善要素交易规则和服务等配套设施，保障不同经济主体在市场中平等竞争，规范要素市场交易行为，推动要素资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现最优配置。三是提升政府监管和服务能力，通过建立要素交易信息披露制度防范违法违规交易行为，同时加强反垄断和反不正当竞争执法以保障要素市场有序运转。

作者简介：

霍 科（1978--），男 ， 河北张家口市人，中共张家口市委党校副教授，主要从事法学教学、研究工作。

徐秀娟：1978年8月，女，汉族，河北张北，哲学硕士，中共张家口市委党校副教授，研究方向：法伦理。

立项课题：本文为张家口市2023年度社会科学研究课题《农村产权制度体系改革与促进城乡生产要素双向流动的制度机制研究》（课题编号：Z202321）的阶段性成果.课题组成员：徐秀娟、丁万英、杨锴铮、刘谡.