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摘要：本文聚焦泸沽湖、程海高原湖泊流域特征和生态保护问题，以问题为导向，遵循“多规合一”的理念，全域统筹生态环境、水利、自然资源及自然保护地等的保护要求，从流域容量与规模分析、流域国土空间格局优化、流域空间保护治理分区、流域保护和科学利用策略等方面开展研究，统筹协调流域中“城（乡村）-水”关系，生态环境与人居环境关系，以及城乡生产、生活和生态空间关系，系统推进高原湖泊的生态保护与治理。

关键词：高原湖泊，多规合一，规划分区，控制线

引言

泸沽湖、程海是云南重要生态空间。为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记考察云南重要讲话精神及云南省湖泊保护治理工作会议精神，落实“湖泊革命”攻坚战“退、减、调、治、管”要求，探讨以国土空间规划为抓手的流域生态保护与治理策略，做好顶层设计保障两湖流域加快实现从“九龙治水”向“合力治水”转变，切实保护好“高原明珠”，构建人湖和谐空间新格局。

1.  目前流域保护与治理面临的问题

我国各类规划繁多，自成体系，经法律授权的规划就有80多种，空间重叠，内容重复，难以协调。在整合泸沽湖、程海相关空间类规划，对接“一湖一策”保护治理行动方案和流域保护条例等相关规范性文件过程中，我们发现由于不同部门对湖泊流域管理侧重点不同、规划标准不同等原因，导致流域范围内划定了多条控制线、划分了多个管控分区，各类规划控制线、管控分区交叉重叠，管控目标和要求不尽相同。泸沽湖、程海流域的保护治理工作面临保护治理缺乏精准施策、横向缺乏整合聚力、纵向缺乏传导落实、实现“一张蓝图”管控有困难等诸多问题。

1.1 划定多条控制线。依据保护条例，泸沽湖流域划定了一级保护线；程海流域划定了一、二级保护线。按照打赢“湖泊革命”攻坚战的实施方案，水务部门划定了湖滨生态红线和湖泊生态黄线两条控制线。自然资源部门按照国土空间规划技术指南，划定了生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（乡村建设边界）三条控制线。

1.2 划分多个管控分区。依据保护条例，泸沽湖流域划定了一、二级保护区；程海流域划定了一、二、三级保护线。按照国土空间规划要求，在土地利用上划分了生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区、城镇发展区等规划分区。依据自然保护区规划，划分核心区（核心区和实验区）、一般管控区（缓冲区）；依据风景名胜区详细规划，划定了核心景区和一般景区；依据保护治理规划，划分生态核心区、生态缓冲区、绿色发展区。

1.3 空间矛盾突出。一方面各类控制线、管控分区范围交叉重叠；另一方面各类控制线、管控分区未充分结合村庄完整性、地形地貌、现状用地地类来划定。流域范围内自然资源、林业、生态环境等多个管理部门，设立的范围既有重叠，又有不同，管控依据、管制范围、措施各有不同；由于编制期限、坐标、图纸精度、技术手段等原因，风景名胜区、自然保护区及省级重要湿地的水域界线不一致，建设用地统一口径不一，建设用地类型差异较大，数据拟合度较低。生态保护与建设用地、生产用地有交叠，生态保护红线与生产、建设交叠；新划定的湖滨生态红线和湖泊生态黄线与生产、建设有交叠，空间保护与利用存在诸多矛盾冲突点。保护治理与民生问题统筹难度大，种植产生的面源污染与环境保护要求冲突。

1.4 未有效结合地形地貌。以程海为例，程海流域地形地貌特殊，湖盆周边山体环绕，东面、西面与北面山体连绵高耸，湖盆水面海拔1501米，而东西北面盆缘山岭高程多在2500米-3300米之间。山体与湖面紧贴，除南面有部分平地外，湖面周边空间有限。各类保护线几乎按照最大水位线向外平移来确定，未有效结合实际的地形地貌。

1.5 忽视文化风貌特色。目前流域治理方面相关规划、相关部门重点关注生态环境保护，将大量具有生态服务价值的自然资源变为“无人区”；关注工程措施，忽视流域环境孕育的特色人文风俗；关注流域内建设总量约束，忽视建设形态与品质。以泸沽湖为例，随着原有民居拆除搬迁，核心资源—摩梭文化受到威胁。

1.6 缺乏区域协同理念。破除“环湖造城、环湖布局”的困局，合理调整产业结构、优化文旅项目布局，从“一湖之治”向“流域治理”转变，需要跳出流域空间，从区域的层面进行研究和统筹布局。

2  以国土空间为统领协调推进泸沽湖流域“多规合一”

以《泸沽湖流域国土空间保护和科学利用专项规划（2021-2035年）》为例，统筹各类空间性规划，树立空间均衡理念，注重开发强度管控和控制线落地，实现“多规合一”，形成一个统一协调、具有可操作性的综合规划。

2.1 现状情况。泸沽湖多年来一直保持在I类水质，各部门非常重视泸沽湖流域的保护治理工作，提出了较好的资源保护措施，流域生态环境保护较好。流域内文化底蕴深厚，摩梭文化是世界上独有的、奇特的母系大家庭文化，具有唯一性。流域国土开发强度总体很低，现状国土开发强度仅为2%，民俗文化资源与山水资源优势突出，旅游增长较快。

2.2 问题识别。随着流域旅游发展，泸沽湖点源污染增加，保护和发展的矛盾凸显，保持I类水质压力大，面临保护治理、空间布局、产业发展、管理体制等方面的问题。主要是环湖村庄用地空间呈现连片发展趋势，生态、农业、乡村空间矛盾激化；住宿、餐饮设施集中在临湖区域，产业业态开发趋于同质化；湿地调蓄功能弱，环境景观人工化痕迹重；环湖公路承担游览以及过境交通功能，交通压力大等问题。

2.3 规划策略。坚持系统观念，以人与自然和谐共生统筹保护与发展；坚持统筹协调，以生命共同体的理念构建新发展格局，针对高原湖泊保护第一的要求，提出高水平保护和高质量发展的规划策略：一是源头控制、结构减排。以生态容量为前提的水资源保护，以源头控制为核心的水污染防治，以农业面源污染控制为核心的耕地保护，以摩梭母系文化为核心的文化保护，以生态提质为核心的林草资源保护。二是全要素管控、内外协调。控湖转坝，“游在湖边，食宿在湖外”，加强区内外产业、设施协同发展，合理控制游客数量和旅游开发规模；产业转型，调整升级旅游业、农业业态，制定产业转入负面与正面清单；优化格局，精准配置生态、生产、生活空间，分解环湖游览生态压力，建立主题突出、层次多样的游览体系。先底后图，从严划定村庄建设边界，对沿湖村庄提出风貌整治措施。

2.4 规划基本情况

2.4.1 统筹水质改善、水环境改善、水生态改善三位一体核心目标，多维度确定流域发展目标，实现各行业规划目标的统一。《规划》协调水资源保护、生态环境保护、农产业等发展目标，统筹景区建设、自然保护地、风景名胜区等方面的管理要求，突出以水循环为核心的生态系统和以土地利用为核心的人类活动之间的关联，确定泸沽湖流域以维护泸沽湖水质优良和生态系统健康为核心，水质稳定保持Ⅰ类，形成生态系统稳定、人与自然和谐的生态安全格局。《规划》指标体系包括空间管控、保护治理和科学利用三大方面，共21项指标，约束性指标7项，预期性指标14项。包括水质、水位、生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、林地保有量、生态保护核心区面积、湖滨生态红线长度、流域城乡建设用地规模等指标。

2.4.2 统筹环境承载能力、国土适应性评价，多场景研究分析，实现各类国土空间资源精准配置。《规划》通过环境承载能力、生态容量、国土适应性等评价，测算泸沽湖流域水环境容量值。在水环境容量允许的前提下确定2035年泸沽湖流域（云南）范围内总人口规模、常住人口规模、旅游当量人口规模，及城乡建设用地规模。采取人口和建设用地双控模式，精准布局农业、生态、生活等各类空间和相关设施。明确城乡建设用地增量主要用于保障搬迁居民安置、村庄适度发展空间、乡村振兴以及建设特色导向的文化保护设施和景区旅游服务设施等。

2.4.3 统筹国土空间规划分区、高原湖泊“两线三区”，分区分类精细管控，实现流域生态系统全面保护。以“一湖一带一屏”为总体格局，采用“国土空间保护利用分区管控+高原湖泊两线三区”双管控模式，交叉重叠区域按照最严格的措施进行管控。统筹好山、水、林、田、湖、草与周边村落、交通、经济发展的关系，协调国土空间用途、生态环保、自然保护地、农业生产等管控要求，探索“大保护”下生态、绿色、低碳发展的路径和方法。分生态保护区、生态控制区及乡村发展区实施用途管控；分生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区实施生态管控。具体划定湖滨生态红线、湖泊生态黄线、生态保护红线、耕地和永久基本农田、村庄建设边界等5条重要的控制线，制定相应的空间管控措施，作为实施用途管制、产业准入等的依据，逐步实现泸沽湖流域全域、全要素、全过程空间管控。在满足国土空间用途管制相关保护要求，同时加强生态环境、水土保持、生态涵养、生态修复以及农业结构调整等相关管控要求。

2.4.4 统筹“退、减、调、治、管”五字方针，多管齐下多措并举，实现流域系统治理。《规划》针对高原湖泊保护要求，提出详细的治理措施。退用途和退开发，退出泸沽湖生态保护核心区内不符合管控要求的建设用地，推进生态空间保护，逐步恢复滨湖生态系统。减少湖中取水和污水入湖，减人口压力。农旅结合调产业，控湖转坝调空间，生产经营调业态。推进流域生态修复，精准治理乡村污染，协同推进生活污水、生活垃圾、卫生设施、环境整治。专家咨询技术管，综合执法精准管，市场运作促进管，川滇联动共同管，智慧建设科学管。

2.4.5 统筹流域风景资源、摩梭母系文化保护传承，“文农体旅”多方融合发展，实现流域绿色转型发展。《规划》根据环湖村落历史渊源、民族情况、村落格局、村落建筑等，划定文化保护区，重点对小落水、尼塞、里格、大落水等传统村落进行保。对传统摩梭民居建筑、街道空间、古树名木等要素加强管控，提出详尽的控制要求。通过对传统建筑提升改造、功能优化，增加流域内文化保护及展示设施。引导发展在途旅游、研学旅游、文旅康养、文化创意、农耕主题旅游等新产品新业态，推动旅游产业与民族文化、乡村振兴、生态建设等深度融合，全面突出区域文化性，提升流域的旅游价值。

2.4.6 统筹区域空间、产业、设施，跳出流域破解环湖发展困局，实现流域内外保护与发展平衡。加强区内外产业、设施协同发展，落实控湖转坝策略，严格控制流域内游客数量和旅游开发规模。结合流域外永宁集镇建设的规划，按照旅游业发展的需要，塑造特色鲜明的旅游城镇形象，加强周边旅游资源的开发、同辐射旅游区点的交通连接，康体、休闲和娱乐项目的建设，流域内合理调控区域旅游服务设施容量，充分聚焦中高端旅游市场，提高旅游住宿、餐饮服务设施质量，构建完善的现代旅游服务设施体系。实现流域内的游住分离，提高流域外城镇和各区域的旅游接待能力。

2.4.7统筹风景名胜区、自然保护区，先底后图，做好减法，实现流域内科学利用。遵循生态保护优先理念，在资源承载上限的约束下，通过避让生态保护红线、永久基本农田、保护林地、风景名胜区和自然保护区的核心景区等生态核心资源，划定村庄开发边界。优化整合流域各法定规划，在梳理“多规合一”的基础上，针对不一致的差异图斑进行分类处理，以“土地节约集约利用”为原则，落实建设用地的调入调出方案，消除规划矛盾。综合考虑风景资源、摩梭母系文化的保护和科学利用、社区居民自身发展等，严格控制建设用地规模，优化建设用地布局。结合乡村振兴、泸沽湖风景资源展示和利用要求，适度增加居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、交通运输用地及特殊用地等，用于完善、优化村庄和风景名胜区保护、基础设施及服务设施体系配套。

3  流域保护治理的几点启示

3.1 统一管控目标。紧密结合流域保护治理的最新要求，在强化空间性基础上，加强以水循环为核心的生态系统和以土地利用为核心的人类活动之间的关联，把握“问题在水里，根子在岸上”的关键。围绕水资源短板，协同多个部门保护治理目标，制定更为精准的保护治理指标体系。

3.2 协调各类保护线。强化控制线与地形地貌、现有地类的结合，确保各类控制线可实施性，建立市级统筹协调机制。在划定控制线时，要强化永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界的完整性，减少空间矛盾冲突。划定的各类控制线纳入市、县级国土空间总体规划统一实施管控。

3.3 统筹各类管控分区。湖泊流域空间管控要求涉及国土空间用途管控、生态环保、农业生产、自然保护地等多方面的内容。采用“国土空间保护利用分区管控+湖泊生态管控分区”双管控模式，既满足国土空间开发保护各分区相关保护要求，同时加强生态环境、水土保持、生态涵养、生态修复以及农业结构调整等相关管控要求，强化流域的系统治理。

3.4 强化“多管合一”。改变目前“九龙治水”的局面，在统筹各类管控分区基础上，自然资源、生态环境、林草、农业农村等部门要共同梳理对各管控分区的管控要求，形成与之相对应的管控规则，实现流域的全域、全要素、全过程空间管控。

3.5 及时修订保护条例。针对国土空间保护利用分区和湖泊生态管控分区，以及当前保护治理形势等，及时修订保护条例和条例实施细则，从法律层面建立保护治理长效机制。

3.6 加强文化传承和特色风貌建设。重视流域特色人文风俗保护，要加强流域范围内历史文化名村、传统村落的潜力挖掘和申报工作，对符合和有条件作为历史建筑的进行梳理、认定。在保护条例中强化对文物保护单位、历史文化名镇、名村、传统村落、历史建筑的保护。在相关规划中要对文化保护设施、特色风格风貌的管控和引导。

3.7 构建流域内外互动格局。坚持“湖边做减法”“县城做加法”，市、县级国土空间规划要及时对用地布局、产业布局等进行调整，处理好“景-城”关系，强化流域与相关县城、周边乡镇在功能布局、产业布局、交通线路、旅游服务设施等的联系和对接。

3.8逐步实现流域精准管理。流域专项规划成果获批后，及时将规划主要内容汇交至国土空间基础信息平台、湖泊智慧管理等信息平台，依法将控制线、管控分区、管控规则等管控体系叠加到国土空间规划保护开发一张图。全面支撑流域国土空间精准管控，逐步提升流域治理体系和治理能力现代化水平。