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摘要：本文聚焦国土空间规划编制过程中遇到的问题，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，坚持系统观念，以人与自然和谐共生统筹保护与发展；坚持统筹协调，以生命共同体的理念构建新发展格局，从“能用、管用、好用”角度编制国土空间规划。

关键词：上下传导、统筹协调、战略引领和刚性管控的关系、刚弹结合、突出重点

自2020年起，丽江市开展了新一轮的国土空间总体规划编制工作。作为全新的规划体系，与原来规划体系上有较大的差异，特别是在“多规合一”过程中，在规划底数、规划主要管控指标、规划分区等方面在确实遇到了一些问题和难点。《丽江市国土空间总体规划（2021-2035年）》在编制中做了探索和实践，从规划策略、处理好战略引领和刚性管控的关系、刚弹结合、突出重点等方面提出了解决的思路和路径，从管用、有用、好用角度编制规划。

1.  规划探索和实践

《丽江市国土空间总体规划（2021-2035年）》，以《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》为指导，针对丽江进入高质量发展的新阶段，深入贯彻落实习近平生态文明思想，立足高质量发展、高品质生活、高水平治理的新要求，深刻把握新时期满足人民日益增长美好生活需要的内涵，建设全面体现新发展理念的丽江。

1.1  工作思路

1.1.1 多规合一、全域覆盖。《丽江市国土空间总体规划（2021-2035年）》在对原有的城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等进行吸收、提升的基础上，衔接协调空间矛盾冲突，系统重塑规划内容。统筹丽江市全域空间，统筹山水林田湖草沙冰全要素管理，既重视对城镇空间的发展建设，也重视非建设空间的保护与利用；不仅关注自然空间，也关注人文空间、产业空间。最后形成一本规划，一张蓝图，一个平台。

1.1.2  坚守底线、绿色发展。实施全域保护，将全市约80%的面积纳入基本生态控制线范围管控，筑牢“一江三湖五屏六廊”的市域生态空间格局，实现山、水、林、田、湖、草等全生态要素“应保尽保”。以“一核、一极、两中心”为重点集聚城镇开发，以“两带五片”为重点集聚农业开发。

1.1.3  以人为本、提升品质。建立丽江“市级-县级-镇级”三级公共服务中心体系，塑造完善便捷、高品质特色化15分钟、10分钟城乡社区生活服务圈。重点对教育设施查缺补漏，对医疗卫生和社会福利设施补足完善，对文化和体育设施提档升级。

1.1.4  因地制宜、体现特色。立足丽江拥有三大世界遗产的优势，注重历史文化传承与积淀，强化保护好、传承好、利用好世界文化遗产。立足丽江大山大水、自然风光雄伟独特的禀赋，将城镇生活生产融于自然山水之中，保留城乡既有肌理脉络，推动实现城的繁荣、镇的舒适、村的恬静。

1.2  规划亮点

1.2.1  描绘美好蓝图。把“世遗名城、诗画丽江”作为规划愿景，在国土空间规划中延续历史文脉、融入山水灵气，守护好传统“城在景中、景在城中、山水城景相交融”的格局与肌理，构建高原城市山水和人文交相辉映的诗画丽江新格局。

1.2.2  突出宜居宜游。丽江除本地居民外，还有大量的外来人口，包括旅游的、旅居的、度假的、上学的、商务的、务工的。这些人口有的是常住的，有的是暂住的，有的是过夜的，有的是不过夜的。如此复杂的城市实际服务人口结构，给城市带来活力的同时也带来了压力。对标丽江建设世界文化旅游名城目标，在各类城市公共服务设施和基础设施方面，其供给的规模、结构和布局不仅仅按常住人口、户籍人口的情况进行规划安排，而是按实际服务人口设置，确定中心城区市政基础设施、公共服务设施按 65 万服务人口配套。立足国际一流旅游目的地的建设，将玉龙雪山为主的山水格局和围绕城市的田园风光走廊引入城中；研究游客来源、消费特征、时空分布等核心要素，科学布局游客服务中心和高品质文创空间；基于城市实际服务人口，结合市民的日常出行方式，构建片区—街道—邻里三级生活圈体系，补齐居游一体的城市服务功能；以旅游为引擎，继而激发国际商务、文创、健康、体育、物流、智造等功能。将古城区得天独厚的资源禀赋、文化积淀、生态条件与城市有机融合、交相辉映。

1.2.3  保障发展空间。以人与自然和谐共生为目标，以“全域保护”为特征实施总体保护。将丽江市70%的空间纳入生态空间实施全域保护，以集聚开发、轴带连接保障发展，围绕大理－丽江－香格里拉发展轴，怒江－丽江－攀枝花发展轴，建立古城－玉龙一体化城镇发展核心，打造宁蒗、华坪、永胜三个区域中心，构建宁蒗－古城发展轴、永胜－宁蒗发展轴。依托用途管制，强调了资源和基础设施保障，制定了指标传导、专项规划指引、重点项目清单、规划实施监督、“一张图”监测等实施保障内容，建立了高效的“支撑”和“保障”体系，确保规划内容切实可行。

1.2.4  增强综合功能。增强中心城区辐射带动能力和承载能力，提升丽江市中心城市在云南省城镇体系中的地位和核心竞争力。强化区域产业协同，建设大香格里拉生态旅游圈、大滇西旅游环线重要门户和发展先行区。打造滇川藏交汇区综合交通枢纽，依托“两航三轨八高多枢纽”的交通体系，构建北上迪庆进西藏、南下大保通南亚，东进四川入内地，西接澜沧通东盟的综合立体交通大格局。加快产业全面提质升级，构建三产融合的“1+7”产业体系。中心城区规划在整体保护世界遗产地、国家历史文化名城基础上，尊重山水环境特征，强化生态底线控制要求，保护玉龙雪山下的高原草甸和围绕城市形成的田园风光走廊，严控中心城区开发强度，注重建筑风貌管控，提升城市空间品质，高标准建成具有鲜明地方民族特色的高原山水花园之城。

2.  目前国土空间规划编制遇到的问题及困难

在编制中发现新一轮国土空间总体规划编制工作在“上下传导有待衔接、发展空间受限、统筹协调难度大”三个方面聚焦问题和难点。

2.1  上下传导有待衔接。国土空间规划是自上而下传导的规划，市级国土空间规划处于承上启下的关键环节。一是“承上”要落实国家和省级国土空间规划确定的约束指标和管控底线，但目前国土空间规划编制审批体系、法规政策体系、技术标准体系、实施监督体系尚不完善，导致市级国土空间总体规划还存在许多不确定性。二是“启下”要对接各县（区）地方发展诉求，向县级和乡镇级国土空间规划、详细规划等提出指导性和约束性要求。从目前收集到的发展规划和重大项目表来看，各部门与乡镇政府提出的规划建设项目诉求数量多，与国土空间规划管控要求差异大，仅统计近期项目建设用地需求就已超出国土空间规划“权限能力”范围，存在规模不匹配、空间错位等的情况。省、市、县三级需要多层次沟通协调，就市级国土空间总体规划的理念、核心目标、功能体系、关键指标等核心问题达成共识。

2.2   发展空间受限。一是国家级、省级规划对丽江战略定位以生态屏障为主，丽江市一区四县除华坪县为城镇发展区外，其余均为生态功能区。全市生态保护红线占国土面积的35.55%，生态保护红线面积大，从保障发展角度，对我市发展定位和城镇体系空间格局等有较大影响。二是目前国家对国土空间总体规划中的人口指标和主要建设用地指标呈现收缩态势，预下达丽江市的新增建设用地规模指标非常有限。三是丽江属欠发达和后发展地区，与其他较发达地区相比，城镇框架还未完全形成，以城镇开发边界划定规则为例，规则要求“城镇开发边界范围原则上按现状城镇建设用地规模的1.3倍控制”，由于发展阶段不同，丽江市现状城镇建设用地基数过小，若按规则划定将面临城镇无法继续按原有思路发展、无任何发展空间、边界破碎及前期投入基础设施浪费等问题。

2.3  统筹协调难度大。一是据统计全市坝区面积659.83平方公里，仅占国土面积的3.21%，但集中了全市26.15%的建设用地和15%的耕地，城镇开发边界与基本农田边界划定之间矛盾十分突出。按照目前的“三区三线”划定规则，丽江市中心城区原来确定发展的新团片区、西山片区、空港经济区等区域无法全部纳入到城镇开发边界内。二是国土空间规划要在第三次国土调查数据基础上，整合相关数据，转换成为统一的工作底图，但由于三调数据与现状对比差异图斑多，形成统一的底图难度大。如园地林地耕地各部门以前划定重合，理顺之后在原有的指标方面都不肯让步；又如特色农业产业保持与耕地总量要求如何匹配等问题，累积多年图数不一致的历史欠账协调和解决难度大。三是在用地指标严格约束状态下，如何平衡地方发展的问题显得尤为重要，如何保障地方指标配置的合理性成为问题。绝大多数省份、州市选择将有限的指标集中到中心城市，丽江市也将有限指标倾斜到中心城市，导致其他县、镇甚至没有什么增量空间，虽然有利于总体效益的提升，但造成发展的不公平性。

3.  需要从规划体系方面解决的问题

3.1  尽快完善国土空间保护和利用法等相关法律法规，完善规划标准和技术标准，建立国土空间规划法规体系，以利于国土空间规划的编制有法可依、有章可循。

3.2  构建完善的核算机制和考核机制，在生态补偿、财政转移支付方面，将重要生态功能区、生态保护红线面积作为权重值，生态补偿政策向重要生态功能区、生态保护红线面积大、生态保护任务重的省、市、县倾斜，促进发展的公平性。

3.3  不搞一刀切，不一概而论。现阶段，我国东、中、西部在经济发展态势、生态保护重点方面差异很大，科学判断地方实际发展阶段和城市特点，实是求实谋求地方高质量发展，在新增建设用地指标、人均建设用地指标、城镇开发边界倍数等方面，制定差异化的区域政策，为保护好地方特色和突出地方差异性提供技术条件。优化调整规划基数转换规则，稳妥解决累积多年图数不一致的历史欠账等问题。

3.4  三区三线”划定工作和动态维护是推进国土空间总体规划的关键一环。进一步明确“三区三线”划定细则和动态维护规则，有效推进“三区三线”划定逐步依法解决历史遗留问题。尽快明确国土空间用途管制规则，细化规划分区正负面清单，特别是外围零散用地今后如何保障要出台相关规则。为确保城镇开发边界的形态完整性，应对未来城镇发展的不确定性，扣减特殊用途区、弹性发展区后计算城镇开发边界规模。

3.5  省级园区的发展建设有其特殊性，产业发展用地一般规模较大且项目入驻时间具有不确定性，要从更高层面统筹一定量的新增建设用地指标与之匹配。

4.  规划解决路径

衔接最新规划政策要求和技术规范，确保规划内容符合国家和省的编制要求。满足编制指南要求外，从“能用、管用、好用”角度编制国土空间规划。

4.1  从“能用”方面编制规划。关键就是以问题为导向，全面摸清丽江市国土空间开发保护利用的基础情况，提出符合丽江实际的规划策略，主动融入国家和省的发展战略。依据丽江市环境承载能力，充分考虑未来发展面临的挑战与机遇，制定了“严守耕地，保障粮食安全底线；生态优先，筑牢生态安全屏障；优势互补，实施区域协同发展；内涵提升，建设集约宜居空间；传承文化，持续推进遗产保护；提质升级，促进全域旅游发展；分类推进，建设乡村振兴示范；创新融合，保障产业发展空间”八项战略。主动服务和融入国家、省战略，共建共保长江上游、青藏高原东南缘重要生态安全屏障；打造滇川藏交汇区综合交通枢纽，辐射南亚东南亚国际旅游航空枢纽；积极融入滇西城镇群发展，推进丽江城镇圈建设。建设大香格里拉生态旅游圈、大滇西旅游环线发展先行区；加强与攀西经济区、长江中下游区域产业协作；共塑高原生态经济品牌。

4.2  从“管用”方面强化空间统筹作用，结合国土空间开发保护的实际，处理好战略引领和刚性管控的关系，切实解决空间治理和空间发展问题。

4.2.1  既体现自上而下的国家意志，又自下而上对接各县（区）地方发展诉求。紧扣“建成世界文化旅游名城、乡村振兴示范区、长江上游重要生态安全屏障”的发展定位，构建“一江三湖五屏六廊”的生态空间格局，实施生态跨州市共保共建合作，共同建成青藏高原东南缘生态屏障。以金沙江绿色经济走廊为依托，建成“两带五片”农业空间格局，优化农业用地布局，保障农业生产辅助设施建设，促进农特产品规模化、集约化发展。采取产业发展指引、用地保障等多种方式推动宜居宜业和美乡村建设，实施乡村振兴“百千万”工程，奋力打造乡村振兴示范区。形成“1124+N”的城镇发展格局，以古城玉龙为核心，优化发展中心城区，辐射带动周围鹤庆、剑川协同发展，建设丽江城镇圈；做特做美江东三县，打造一批特色城镇，突出地域特征，实行差异化城镇发展。

4.2.2  既从宏观层面推动产业发展、基础设施、公共服务等资源更加均衡、高效配置，也从微观层面积极回应人民群众关心的教育、医疗、体育、住房、养老等诉求。通过产业集群发展，形成“两带、三群、多点支撑”的丽江新型产业发展格局，建设丽江成为绿色能源和绿色制造融合发展示范区；打造丽江成为滇川藏交汇区综合交通枢纽，辐射南亚东南亚国际旅游航空枢纽；规划加强遗产保护，通过“一主三副，两廊三区多点”多元文化空间塑造，彰显世界文化旅游名城特色魅力。结合自身需求和旅游发展特点，通过查缺补漏、重点完善、提档升级等措施，引导提升丽江旅游服务功能，建设高水平城乡公共服务体系。

4.3  “好用”就是要突出刚弹结合，刚性约束各类空间底线，维护公共秩序、保护公共利益，弹性管理功能分区、管控规则、用途管制，应对未来发展的不确定性，为下位规划编制和项目建设预留弹性。

4.3.1  底线约束，刚性管控。全面划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的基础上，严格实施用途管制。统筹划定耕地和林地后备资源补充空间、工业用地拓展线、乡村建设边界作为发展的补充空间，进行弹性管理，将村庄规划作为乡村振兴和美丽国土的治理手段和治理工具，建立全域全要素的村域空间管制体系，编制统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、产业发展空间、基础设施和基本公共服务设施布局、自然历史文化传承与保护、农村住房布局、村庄安全和防灾减灾等方面的全域、综合、实用性村庄规划。

4.3.2 弹性预留，调整结构。为适应远期发展和战略布局需要，建立弹性留白机制。在市级国土空间规划中构建“留白”机制以应对城市未来发展的不确定性。首先是功能留白，在开发边界内的集中建设区中，预留并进行控制、尚未确定具体用途的用地；其次是战略留白，为确保重大事件、重大功能项目等的建设而预留的用地，预留弹性发展区；最后，时序留白也非常重要，根据区域发展情况适时启动的留白区域。通过留白机制真正实现指标跟着项目走，项目跟着规划走，形成一个动态的发展过程。

4.3.3  突出重点，化繁为简。以“全域国土空间用地管控”为主线，面向下一步的实施监督，提炼规划编制的具体指引，保障成果质量及可操作性。在方向、目标、任务等方面落实省级规划，指导县级总体规划，并与相关专项规划、详细规划顺畅衔接。刚性管控与战略引领相结合，建立“指标、分区、名录、位置、边界”传导体系，纵向从总体要求、约束指标、预期指标、特色指标、空间格局、用途管制分区、重点项目名录、规划控制线、重大基础设施布局等方面具体传导。横向综合平衡各相关专项领域的空间需求，在约束性指标、管控底线和强制性内容方面对专项规划进行约束，在发展方向、目标、总体布局、重点项目、重大政策等方面与专项规划达成一致。