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摘要：2021年2月自然资源部要求22城“两集中”供地以来，房价与地价均产生预期波动，但其对地方政府土地财政的影响尚未受到广泛重视。本文选取63个城市2020-2022年的财政数据，使用双重差分法（DID）研究土地财政依赖度与是否实施“两集中”、GDP与所在地区的关系，并对土地财政库兹涅茨曲线的形态进行进一步研究。本文创新之处在于：（1）关注到“两集中”除对房价地价的影响外，对地方政府土地财政依赖度产生的正向影响。（2）运用实证研究解释了土地财政库兹涅茨曲线的特征，在前人“倒U型”“倒N型”的基础上结合最新数据发现了“正N型”，并且结合区域异质性进行了分析。

关键词：土地财政依赖度  两集中  DID  异质性分析  库兹涅茨曲线

一、研究背景及目的

2021年2月，为抑制地价上涨过快、规范地方政府住宅用地供应、稳定房地产市场预期，自然资源部要求22个试点城市实施住宅用地供应“两集中”，即集中发布出让公告、集中组织出让活动，由原来的不定时出让改为全年不多于三次的集中出让住宅用地。“两集中”通过疏通供需双方信息，引导各方预期，避免抢地导致地价上涨推动房价高企；同时通过对土地合理定价，纠偏地方无序的土地财政行为，并通过强化信心披露和供地规则，降低开发商拿地无序的成本。

“两集中”已试点实施两年，其对房价与地价的影响已有大量跟踪研究，但其对地方土地财政的影响及区域异质性分析尚未受到广泛关注。截至2021年，以土地财政为主的财政收入占地方总收入的比重上升至42.5%，土地财政成为名副其实的“第二财政”（连平，2023）。研究地方政府的土地财政行为、合理管控土地财政依赖度，对于调整产业结构、提高土地利用效率、防范化解房地产业与政府隐形债务风险具有重要作用。

“两集中”是否会提高或降低地方政府的土地财政依赖度？理论上呈现“倒U型”的土地财政库兹涅茨曲线是否会有新形态？本文使用双重差分法，分析“两集中”政策试点后土地财政依赖度变化与库兹涅茨曲线的新形态，以期完善我国土地交易政策，实现“稳房价、稳预期”的政策目标，对土地财政依赖度未来走势进行思考，促进地方财政持续健康发展。

二、文献综述

（一）土地财政库兹涅茨曲线

“土地财政库兹涅茨曲线”指出，随着经济水平的不断提高，地方财政对土地财政的依赖度会呈现先提高后下降的倒U型特征。这主要是因为伴随着经济水平发展、产业结构升级，地方财政税收收入的增加足以促进其降低对土地出让收入的依赖。一线城市已经跨过“土地财政库兹涅茨曲线”阈值，其土地财政依赖度较低；二线城市土地财政依赖度在各线城市中最高，仍未跨越曲线阈值；三线城市土地财政依赖度较高（连平，2023）。不同于理论研究的“倒U型”，（刘璐，2015）使用1995-2013年间的广西地区财政数据，指出广西地区的土地财政库兹涅茨曲线呈现“倒N型”。

（二）“两集中”以来土地市场热度变化

2021年三个批次集中土拍中，首轮拍卖热度最高，一线城市多宗土地触及最高土地限价，杭州平均溢价率超25%（王哲，2021），整体呈现“火爆—冷淡—平稳”的变化规律，2022年，实行集中供地的22个重点城市经历过年初短暂的转暖之后，热度持续走低，集中供地成交面积与土地出让金分别较2021年下降45.8%和31.9%，底价成交占比逐渐走高，五批次集中土拍中，有超过九成的地块底价成交（孔海丽，2023）。2022年年底，在11月“央行16条”等多项重磅政策落地、12月上海、成都等热点一、二线城市第四、五批次集中供地的共同作用下，中指研究院数据显示，2022年12月，50家代表企业拿地总额有所回升，环比增长92.1%，但较2021年同期仍下降63.7%。

（三）“两集中”对土地出让价格的影响机制

黄奕淇（2022）通过双重差分法、中介效应和调节效应模型，基于拍卖关联价值模型分析“两集中”供地政策对土地出让价格及溢价率的影响机制。发现（1）前两轮集中供地显著提升了住宅用地出让单价，首轮和第三轮集中供地提升了土地出让溢价率；（2）“两集中”供地通过竞拍者私人价值渠道“筛选”出资金实力更雄厚的联合竞得人参与竞价，从而提高了土地出让价格；（3）“两集中”供地通过市场预期渠道稳定土地出让市场预期，对土地出让价格起到了平抑作用。

（四）土地财政依赖度的区域异质性分析

李昀霏（2022）使用2010-2018年京津冀三个区域13个城市的面板数据研究三地的土地依赖程度差异及影响因素，发现（1）处于不同发展阶段的城市土地财政依赖度存在显著空间差异，且这种差异在近十年未发生显著变化；（2）第三产业比重、财政收支缺口、人均GDP影响京津冀地区总体土地财政依赖度，说明产业结构调整升级降低了土地财政依赖度，但财政收支紧张时政府通过出让土地保持收支平衡，加剧了土地财政依赖度。董俊豪（2022）从时间和空间两个维度研究长江经济带城市化水平和土地财政依赖度，指出：长江经济带土地财政依赖呈下游>上游>中游的分布格局，存在土地财政依赖聚集的现象，但聚集程度逐步减弱。辛冲冲（2021）指出，纵向财政不平衡和引资竞争均显著促进地方政府的土地财政依赖，纵向财政不平衡的影响效应在中、西部区域和非省会及副省级城市更加明显，引资竞争的影响效应主要在东北地区更为突出。

本文根据前人研究成果，采用双重差分法，研究“两集中”如何影响土地财政依赖度，并进一步研究不同地区土地财政库兹涅茨曲线的形态差异。

三、模型设定

（一）基础模型：双重差分法

本文通过构建双重差分模型评估“两集中”政策对土地财政依赖度（land_fin_dep）的影响，模型的基本表达式（1）如下：

land_fin_dep为土地财政依赖度，根据李尚蒲（2010）提出的三类土地财政收入，本文选取Ⅱ类土地财政收入的定义，将土地财政依赖度定义为：土地财政依赖度=（契税+房地产税+土地增值税+耕地占用税+城镇土地使用税+土地出让金）/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）。α0为常数项，α1为“两集中”政策试点虚拟变量did的系数，did=Double_con*post，Double_con为是否是两集中试点城市的0-1变量，post是政策实施之前和之后的0-1变量，did=1表示该城市正在实施“两集中”，did=0表示该城市不属于政策试点城市或不处于政策实行期间。α2为第二产业产值占比rate2的系数，α3为第三产业产值占比rate3的系数，α4为财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）fin_indep_level的系数，μ1表示不随时间变化的城市固定效应，δ1为时间固定效应，ε1为模型误差项。

（二）库兹涅茨曲线模型

为探究两集中背景下土地财政库兹涅茨曲线究竟呈现何种形态，本文设计了三次的库兹涅茨曲线，表达式（2）如下：

γ0为常数项，γ1，γ2，γ3为GDP，GDP^2，GDP^3的系数，ε3为模型误差项。

四、数据来源及描述统计

本文根据国家统计局进行房价统计的70个大中城市及实施“两集中”的22个城市，去除部分数据缺失的城市，共选取63个城市2020-2022年的财政数据进行研究。其中22个已实施“两集中”政策试点的城市作为实验组，41个尚未实施“两集中”政策试点的城市作为对照组。本文的土地财政数据来自市财政局当年预算执行情况或财政决算，GDP、第二、三产业产值占比来自市统计局当年国民经济和社会发展统计公报或统计年鉴，删除少量含缺失值的样本，获得最终土地财政依赖度样本量共计144条。

五、结果分析

（一）双重差分回归结果

模型（1）调整后R^2值为0.819，模型拟合效果较好。政策虚拟变量did的系数α1在0.1的水平上显著为正，P值为0.071，说明“两集中”政策有可能提高土地财政依赖度。第二、三产业产值占比的系数都为正，说明第二、三产业产值占比越高的地区土地财政依赖度越高。财政自给率的系数为负，说明提高财政自给率会降低土地财政依赖度。

（二）库兹涅茨曲线模型结果

表三显示，γ3=0时，二次曲线（1）回归结果中GDP和GDP^2的系数都不显著，γ3≠0时，三次曲线（2）回归结果中GDP在1%的水平上显著正相关，GDP^2在5%的水平上显著负相关，GDP^3在5%的水平上显著正相关，调整后R^2达到0.806，拟合度较二次曲线更好，系数更显著，说明倒U型的特征可能只存在于某个GDP区间，并非适用于全部。刘璐（2015）提到的“倒N型”是三次项系数为负的情况，表三显示的是三次项系数为正的情况形态类似“正N型”，猜测是由于所取样本的GDP区间不同导致。刘璐（2015）选取的是经济较不发达地区的数据，而且时间较早，所以在“倒U型”左侧，GDP较低时出现了土地财政依赖度随GDP增长而下降的情况；本文选取的是经济较发达的城市近年的数据，“正N型”表明在越过“倒U型”曲线阈值后，土地财政依赖度可能会出现下降速度变缓甚至再次上升的情况。

六、区域异质性分析

本文将样本数据按照城市所在省份，分为东部中部西部（0-1变量）。以东部和中西部为例，（1）（2）分别得出东部地区和中西部地区的回归结果，（3）将GDP作为主要变量比较东部和中西部的系数差异。其余两组分析思路同上。

（一）东部与中西部

表四显示，东部与中西部的土地财政依赖度都与GDP在5%水平上显著正相关，东部地区GDP的系数低于中西部地区，东部多为一线发达城市，GDP已到达或越过土地财政库兹涅茨曲线阈值，与前述“倒U型”特征一致，但这种东部与中西部的差异并不显著，P值为0.37。

（二）西部与中东部

表五显示，西部的土地财政依赖度都与GDP不显著负相关，符合“倒N型”第一阶段土地财政依赖度随GDP增长而降低的特征。中东部的土地财政依赖度与GDP在5%水平上显著正相关，GDP系数差异在0.001水平上显著。

（三）中部与东西部

表六显示，中部与东西部的土地财政依赖度都与GDP在5%水平上显著正相关，中部地区GDP的系数高于东西部地区，中部多为二线较发达城市，GDP尚未跨越土地财政库兹涅茨曲线阈值，与前述“倒U型”阈值左侧的特征一致，这种中部与东西部的差异在1%的水平上显著。

七、结论

本文采用双重差分法研究“两集中”对63个城市土地财政依赖度的影响，并进行区域异质性分析。发现：（1）目前“两集中”对土地财政依赖度的影响在0.1的水平上显著为正。（2）土地财政库兹涅茨曲线由于样本GDP位于的区间不同，呈现出“倒U型”“倒N型”以及“正N型”的特征。

“两集中”在试点两年后，陆续迎来了放宽集中出让次数等优化措施，在试点城市获得更多发展自主性之时，只有坚持科学研判财政政策、提高地方政府财政治理能力，才能让“土地财政”不再成为高房价的替罪羊，化解土地财政依赖度高企带来的经济风险，实现地方财政持续健康发展。

参考文献

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作者简介：孙志高（1974年9月-），男，汉族，山东省烟台市，助理工程师，大学本科，烟台市黄渤海新区自然资源和规划局，研究方向为土地财政、房地产市场。