摘要：首先对党建引领城市基层治理的平衡机制进行了阐述，然后进一步论述了党建引领城市基层治理的实践逻辑，最后对党建引领城市基层治理的科技支撑进行了阐释。

关键词：超大城市； 党建引领； 基层治理现代化； 实践逻辑； 科技支撑

2024年4月22日至24日，习近平总书记在重庆考察调研。24日上午，习近平在听取重庆市委和市政府工作汇报后指出要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子，扎实推进党建引领基层治理。

一、党建引领城市基层治理的平衡机制

（一）基层治理体系的内部平衡机制建构：吹哨报到、街道改革与权责调整

针对治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术不匹配等问题，北京以吹哨报到机制改革为先导，通过街道改革、条块关系再调整和整合机制建构等一系列举措，实现治理重心和资源下移、权责匹配以及治理专业性和能力提升，开启了基层治理体系的内部再平衡。对于科层系统中的权责不平衡、资源配置不平衡和能力不平衡，基层人员用“看得见的管不住，管得着的看不见”“五指分散不成拳”“八个大盖帽管不了一个破草帽”等进行了非常形象的概括。这些问题，从根本上涉及基层社会中各种正式政府机构之间关系的调整，尤其是涉及街乡等基层政权与条块之间的关系，表面是基层公共问题得不到有效治理，其背后是基层社会中政府机构的权力配置、职责关系和整合机制问题。只有建立内部平衡的基层治理体系，才能够对科层资源进行有效配置，实现基层政府机构与基层公共事务之间的有效匹配。对于基层公共事务治理，需要处理两个根本性问题：一个是不同的公共问题分别由哪些部门来负责，这是对基层社会中各种政府机构权责的界定；另一个是一个公共问题需要多个部门来配合，涉及跨部门、跨层级、跨领域的问题时，如何进行有效的集体行动。

北京基层治理改革始于处理跨部门、跨层级、跨领域的问题，它试图通过吹哨报到的机制改革来实现条块关系的整合。北京基层治理改革发源于平谷区在治理金矿盗采时开创的“乡镇吹哨、部门报到”机制，在随后的系统思考中升华为“党建引领、街乡吹哨、部门报到”，并且被纳入2018年的一号改革，在全市推广。如果仅仅是吹哨报到机制改革，北京基层治理改革就还不足以体现其影响力和重要性。为了更好地推行吹哨报到机制改革，北京抓住了街道改革这一重点，开启了全方位的基层治理改革。随着基层治理改革的深入，北京正在探索一套建构内部平衡的基层治理体系的系统方案，这一方案最核心的内容是以街道改革为主线，通过职能调整、机制改革和制度改革来建构适应基层公共事务特征的基层治理模式。

北京基层治理改革起源于吹哨报到机制改革，其核心和重点是对基层社会的政权体系进行再调整，建构简约高效的基层治理体系。对于基层社会的政权体系而言，以街道、乡镇为代表的基层政权和政府部门的派出机构是主体，基层治理体系的内部平衡主要是处理多层级的条块关系，建构一个重心下移、权责一致、相互协同、与基层公共服务相匹配的基层政权体系。在基层政权体系改革中，以街道、乡镇为代表的基层政权又是关键点，北京基层治理改革正是以街道改革为抓手，通过对街道的机构、职责的调整，以及对街道与派出部门关系的调整，对不平衡的内部基层治理体系进行了重构。我们将北京重构内部平衡的基层治理体系改革划分为四个方面，即机构改革、职责改革、制度改革和机制改革。这些改革既是对中央精神的贯彻，也是首都经验的探索。北京在探索基层社会治理改革时，形成了一系列规范性文件，这是巩阁改革成果的重要手段。与此同时，这些文件也进一步说明，吹报到只是改革的触发机制，随后北京进行了以街道改革为主线的基层治理系统改革。

“街乡吹哨、部门报到”的目的是通过机制改革来促进问题解决，其核心是条块关系的调整。一旦考虑在什么情况之下，街道可以吹哨，政府部门的派出机构需要配合街道采取行为，这就涉及基层社会中不同治理主体的权责划分。

基层社会具有复杂性。基层社会政权体系由一系列政府组织或机构组成，街道只是其中之一，这使得不同政府组织之间的协调成为基层社会治理的重要难题。这些协调难题通常又被称为“条块关系”，其核心是街道、乡镇政府与派出机构和政府部门之间的关系。为了让基层社会中不同政府机构和部门之间形成合力，北京在地方探索的基础之上，形成了“街乡吹哨、部门报到”机制，要求在街道和乡镇吹哨之后，各执法部门及时报到，共同解决执法难题.为了规范不同类型的“吹哨”，北京明确了街乡吹哨的三种类型，即综合执法类吹哨、重点工作类吹哨和应急处置类吹哨。对于“报到”，北京在解决基层问题的过程中形成了四种报到形式，即驻区党组织和在职党员双报到、执法力量到综合执法平台报到、街道干部任街巷长沉到基层报到、通过“周末卫生大扫除”组织党员干部到现场报到。通过北京的经验可以看出，吹哨报到作为一种整合机制，实现了基层治理内部体系的再平衡，它是建立内部平衡的机制改革路径。

（二）基层治理体系的外部平衡机制建构：问需于民、“接诉即办”与共建共治共享

基层政权体系的内部不平衡使得治理资源不能够满足治理需求，不能够适应环境对其功能的要求，这会导致基层治理体系的外部不平衡。事实上，即便基层政权体系达到内部平衡，也可能因为不能适应环境的要求，导致功能与需求不匹配，造成从平衡向不平衡的转变。当基层治理体系存在外部不平衡时，最终会通过一定的传导机制促使内部结构不平衡。简而言之，内部结构因为没有及时调整而不能适应环境，形成了结构的张力而导致不平衡。基层治理的内外平衡体系是一个动态调整的过程，也是一个相互调适和相互作用的过程，内部平衡需要适应外部平衡以确保其可持续性，外部平衡需要以内部平衡作为支排、从基层政权体系存在的目的看，其内部结构是否平衡，其功能是否实现，最终需要接受环境的检验，即其是否实现外部平衡。“群众无感，干部不满”是内外不平衡的真实写照和形象概括，而干群紧张和冲突更是外部不平衡更复杂的表现。由此可见，外部平衡具有决定性作用，其本质是基层政权体系的功能与环境需求相匹配。治理资源与治理需求的不匹配只是外部不平衡的直接表现，更深层次的不平衡是结构不平衡和互动不平衡。结构不平衡、互动不平衡和供需不平衡构成了外部不平衡的三种表现形式，这三种不平衡相互作用和相互影响，形成一个系统，它们也是基层治理体系外部平衡机制重构的着眼点。结构不平衡主要是强调国家与社会在基层社会治理中所发挥作用的不平衡，无论是国家过强，还是国家过弱，都难以实现良好的基层社会治理，因此需要在国家与社会之间找到某种平衡。互动不平衡主要是强调国家与社会之间双向沟通存在偏差，要么国家不能够有效从社会中获取信息，要么社会不能够及时将信息反馈给国家。双方有效沟通是平衡的基础。供需不平衡主要是国家治理重点、治理任务、治理资源配置与民众的治理需求、社会的治理问题之间存在偏差，这种不平衡是由结构不平衡和互动不平衡引起的。结构、互动与供需构成了分析基层社会治理外部不平衡的三种主要视角，也是重构外部平衡的路径。北京基层治理改革在吹哨报到、街道改革与职责调整的内部平衡基础之上，开始关注国家与社会之间的外部平衡，促进国家政权建设和基层社会之间的良性互动，通过问需于民、“接诉即办”与共建共治共享，实现结构平衡、互动平衡和供需平衡，重新建构基层治理体系的外部平衡机制。

二、党建引领城市基层治理的实践逻辑

（一）党建引领政权能力建设，提升基层治理效能

基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。2021年4月28日，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》公布，对完善党全面领导基层治理制度等方面作出部署。在党的领导下，各地结合实际，聚焦党建引领社会治理创新，也取得了积极成效。2018年，北京市开始探索以“街乡吹哨、部门报到”为主要内容的党建引领基层治理体制机制创新改革，持续发挥党的政治优势、组织优势，激活党在基层的组织动员能力，凝聚社会共识，驱动资源整合，为党领导下的基层治理体系建设和治理能力提升提供了坚强政治保障。围绕解决群众的烦心事、操心事、揪心事，聚焦办好供电供暖、垃圾分类、交拥堵、邻里纠纷等群众家门口事，缓解城市基层治理难点、堵点。2019年，通过整合几十个部门的热线电话，开通“12345市民服务热线”，“一号通办”“接诉即办”正式推出，持续推动工作重心下沉、资源下沉、服务下沉，以党建引领基层政权建设，不断满足群众利益诉求，破解基层治理难题。

从“街乡吹哨、部门报到”的改革到完善“接诉即办”机制，北京市针对基层党建和治理“两张皮”的共性问题，重点围绕提升基层党组织的政治引领功能，抓住“关键少数”，加强区、街道（乡镇）和社区各级党组织的领导核心作用，健全党的基层组织体系，完善党政交叉任职体制机制，建立“街巷长”制度，从制度建设上解决基层党组织领导弱化虚化，基层治理效能不高等问题。一方面，围绕“赋权、下沉、增效”的目标，构建以简约高效为目标的街乡管理体系。规范街道的“三个面向”，即面向基层、面向群众、面向问题。明确街道做好公共服务、公共管理、公共安全和解决群众关注和反映的各种问题，重点破解基层“看得见的管不了、管得了的看不见”的治理难题。另一方面，旨在理顺街道部门条块关系，规范职能权责，北京市又启动街乡“大部制”改革，按照精简、统一、效能的原则，探索对街道内设机构进行整合。改革后，内设机构“从平均19个精简到5至7个，事业单位统一规范设置3个，部门设置全部围绕居民日常生活诉求”。并创新提出设立“社区专员”，赋予街道办事处对派出机构的统筹调度权、人事建议权、考核评价权，增强街道办事处在城市基层治理中的基础地位和统筹职能。同时，为了更好地增强服务能力、北京市探索“互联网+基层治理”新模式，健全城市管理网、综合执法网和便民服务网，将街道、社区打造成为政府与居民之间的桥梁和纽带。为解决机构精简后“最后一公里”服务群众的问题，北京市创新党建工作方法，通过开展在职党员回社区报到活动，围绕密切联系群众，切实服务群众的目标，组建一支“党员工作队”，通过党员亮身份、树形象、做表率，用实际行动推动党的建设融进社区建设，以党员先锋作用引领社区发展。

（二）党建融入社会治理体系，夯实党的执政基础

党的二十大报告中指出，深入推进新时代党的建设，必须“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”。习近平总书记高度重视新业态发展，要求坚持网上网下结合，做好新就业群体的思想引导和凝聚服务工作。20世纪90年代末，针对新经济组织、新社会组织的党建工作，上海率先探索了商务楼宇党建，这是解决商业城市党建难题的应对之策，也是“两新”组织党建的一个创举。上海市浦东新区潍坊新村街道的嘉兴大厦，针对楼字内的党员不断增多、楼宇内建立党组织难、开展党的活动难、党员教育管理难等情况，建立了第一个楼宇联合党支部，形成以“支部建在楼上”为形式的“两新”组织党建工作模式。2001年，位于静安区的中华企业大厦创设了上海市第一个“党员服务点”，作为联结党员、凝聚党心的共建平台，在机制上解决了所属楼宇内多个经济组织党员无法开展党建活动的难题，并由此探索了以属地党组织牵头、以楼宇为单位建立党员服务点的楼宇党建工作模式。之后，上海市委把“支部建在楼上”的成功经验在楼宇数量较为集中的十个中心城区进行全面推广。进入新时代，围绕加强新业态、新就业群体党建工作，聚焦“谁负责”“怎么建”“力量弱”“起作用”等问题。上海开始探索新业态、新就业群体党建工作，不断增强党在“两新“组织与新就业群体中的政治领导和思想引领。

上海市静安区大宁灵石路沿线是上海互联网电竞企业的重要汇聚区，这里集聚了腾竟体育、动视暴雪等上游制作、研发企业，英雄体育VSPN、NeoTV网映文化等电竞赛事运营、制作巨头以及头部电竞俱乐部，被誉为“灵石中国电竞中心”“宇宙电竞中心”。辖区街道党工委聚集互联网新兴领域开展党建工作。第一，街道党工委将互联网新兴领域党建作为年度党建1号工程，组建互联网新兴领域党建工作专班，形成制度化、规范化党建工作体系，并建立“街道+”的区级部门直通车服务模式，解决“谁负责”问题。第二，建立街道党工委领导直接联系企业制度，完善基层党组织参与企业经营决策体制机制，发挥党的领导在企业健康发展中的“红色生产力”功能，打造“白领”特色思政课，完善十五分钟党群阵地建设，集聚党群资源，提升党的思想引领力，解决“怎么建”问题。第三，加强党组织书记队伍建设，推动互联网新兴领域党建力量强起来。组织安排专职、资深党务工作者进驻企业，帮助头部企业打造标杆党支部，解决“力量弱”问题。第四，在街道党工委的协调组织下，通过组建企业运营专业顾问团，为产业发展把脉。通过党建联建、行业沙龙等平台，为互联网行业参与园区治理实践提供便利，从而有效提升党建一体化服务能力，解决“起作用”问题。由此，新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设，就是主动把握互联网平台企业扁平化、网络化的特征、适应从业人员用工方式灵活、流动性强等特点，以前瞻性视角、前沿性思路、与时俱进高标准推进党建工作体制机制创新、组织设置创新、方式方法创新，不断巩固党在社会中的阶级基础和群众基础。

（三）党建贯通应急治理过程，维护社会安全稳定

进入风险社会，面对地震、疫情等突发事件，常态化的治理程序和状态随时都有可能被打破，并需要及时进入应急治理。在基层应急治理中，多元治理主体的参与热情不高、治理网络松散化、碎片化、治理公共性流失以及集体行动困境等常态化治理问题在短时间内被激活，并导致应急状态下的治理失败，因而就需要基层党组织的及时补位和全方位党建引领。同时，处在应急治理情境中的成员将更加关注公共事务及其治理绩效，基层党组织、党员在应急治理中表现出的对于人民生命财产安全等公共议题的关注和回应，有利于培育社会对执政党的信任支持关系，并在应急状态结束后延续积淀为常态化基层治理的社会资本。因为在应急治理中，“社区党组织应急响应的过程，就是激活组织力量、开展党员教育、深度链接社区的过程”。在党建引领下，依托党员“双报到”机制，通过组建党员先锋队、党员志愿服务队、“一对一”对口帮扶等形式，彰显了党组织、党员在应急一线的模范带头和示范引领，对于强化党的宗旨意识，密切党群关系、党社关系具有积极意义。

在疫情防控的关键时期，党建贯通基层治理既是一种应急举措，也是贯彻党的全面领导，发挥组织优势、制度优势，通过组织动员、资源整合、宣传教育等方式，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，将制度优势转换为治理效能。2022年疫情暴发初期，上海市抽调机关、企事业单位党员干部近6万人下沉基层一线。基层党组织（包括党员先锋队、党员突击队等）在及时应对疫情方面起到了非常关键的作用，将党与人民永远在一起的庄严承诺传递落实到基层一线，将党对人民的头心关爱关怀送到群众心中，真正实现了将党的政治组织优势转化为实实在在的疫情防控效果，在高效链接、主动作为、积极应对中实现了有效的应急治理，维护了基层稳定和社会公共安全。

三、党建引领城市基层治理的科技支撑

（一）上海市市在街道层面的智能化探索

一是在全国率先探索“一门式”社区政务服务。20世纪90年代末，上海在全国率先推行“一门式”社区政务服务，上海五里桥街道建立了首个“社区政务超市”。此后，上海将部分街道率先探索的“社区政务超市”在全市推广，改变了以往政务服务资源空间上分散，管理上各自为政的现象。2020年初，上海社区事务受理服务中心就已经实现所有街镇（乡）全覆盖，汇集12个委办局189个政务服务事项，年受理量超过1250万人次。2023年，上海依托“远程虚拟窗口”服务模式，在全市部署1044个延伸服务点，受理社区事务受理服务中心的183项事项，涵盖人社、医保、民政、残联、卫健、住建、公安、档案、总工会、经信、税务11个条线的业务，让居民不出小区，企业白领不出园区甚至楼宇就能办理个人政务服务事项。

二是社区事务受理系统的建设。2006年，上海市民政局开发了1.0系统，支撑受理业务。2014年系统升级2.0版本，改造更新之后区级层面统一搭建平台，数据可以落地，信息可以共享，同时做了统一受理界面，一站登录，一屏操作。2019年推进社区事务受理系统3.0建设，初步实现了一网通办。经过多年建设，通过系统不断的升级迭代，成为居民家门口的政务“便利店”。

三是实行“全市通办”。利用大数据技术再造业务流程，上海所有受理中心全面实行“全市通办”。2018年3月1日期，全市社区事务受理全面实施“全市通办”，即政府部门优化业务办理流程，统一信息传输平台、统一政策标准、统一办事指南、统一受理时间，打破居民群众办事过程中存在的户籍地或居住地限制，让居民群众在全市任何一个社区事务受理服务中心均能申请办理事项，实现“数据多跑路，群众少跑腿”。目前，全市169件社区事务受理事项中，167件实现了“全市通办”，通办率达到98.8%。在此基础上，全面推动政务服务事项网上办理，一网通办。截至2020年7月，上海社区事务受理系统全面对接“一网通办”总门户，可在线办理12个政府部门的189个事项，办事常用证照实现证件免交。

（二）上海市在居村层面的智能化探索

社会治理智能化在居村层面的探索实践主要包括：

第一个阶段是电子台账向社区综合信息管理系统的探索。2007年上海市宝山区Y街道率先探索纸质台账的电子化，此后上海市民政局将宝山区的经验推广，指导各区以居村基础信息为核心支撑电子化办公的社区综合信息系统。

第二个阶段是上海市委“一号课题”后形成社会治理智能化“百花齐放”的局面。例如，在综合管理方面，徐汇、普陀、黄浦等区形成了社区治理云平台和社区大脑；在居社互动方面，宝山区的“社区通”平台具有较大的影响为：在轴助工具类的开发方面，如静安区的社区分析工具，金山区的“电子走访”等：在居村新媒体方面，如徐汇区的“汇治理”平台，很多街镇的居村微信平台等。

上海市社会治理智能化的总体发展趋势大体呈现五个方面的特点。一是功能单一向功能复合转变，二是单部门应用向跨部门应用转变，三是街镇层面向区级统一建设转变，四是从内部应用到政社互动，五是从PC端向移动端转变。同时，也存在较为突出的问题和短板：一是被广为诟病的缺乏全市统一的社区大数据支撑，导致信息的碎片化、陈旧化、重复化；二是条线系统缺乏整合，系统繁多十几个系统，居村负担非常重，导致要来回切换不同的查询系统，经常重复填报信息，各个部门采集居村数据标准各自一套，不统一数据没有办法沉淀，标准不统一数据就很难共享；三是缺乏居民互动，参与感不高，获得感也不强。上述问题表明，当前社区治理信息化还有很多路要走，有很多课要补。为此，上海市加强顶层设计，进一步推动业务流程再造以及互联网业务转型，打造“社区云”这一全市统一的社区治理智能化开放平台，基于互联网大数据和物联网技术，实现自主分析、自主决策和自主执行，为居村治理提供科技支撑。

习近平总书记多次指示，希望上海努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。作为一个超过2400万人口的超大城市，上海的城市治理面临着很多挑战。2014年市委“一号课题”出台了“1+6”文件，努力打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。上海在推动基层社会治理改革的一条主线是党建引领下“3+1+1”，就是重心下移、服务靠前、做实基层力量、信息支撑和法治保障。

一是重心下移。进一步明确了街道的职能定位，取消街道的招商引资功能，将街道的工作重心转移到“三公”（公共安全、公共管理和公共服务）上来。二是做实居民区的支撑。主要是在居村、街镇、区三个层面做实自治、网格与约请相衔接的问题处置闭环。自治环节主要通过居民自治的方式解决群众的一般性需求问题；网格环节主要是街镇层面上重点解决各类违章搭建、占绿毁绿等事件；约请环节就是区一级层面，重点解决涉及多部门跨部门的复杂性的疑难性问题，居村可以把职能部门约到街镇现场办事，直通快办。三是补齐服务网络短板。着重建立有困难找居村的机制，特别是全面推行“全岗通”制度，打破居委干部工作“条线壁垒”，首问负责、一口受理，让前来办事的群众“少跑一趟路，少走一扇门”。另外就是全面推行全市通办工作，让居民群众可以在任意一个社区事务受理中心递交申请，全市性通办。从而实现了让老百姓做到一证办事、网上延伸办事、居村延伸服务。四是徽发社会活力推进共建共治共享。主要是依托区域化大党建平台，大力培育和发展各类社会组织，提高居民的社区参与，促进协商民主，扩大参与主体。五是社区工作者的队伍建设。推进社区工作者职业体系建设，在事业编制、薪酬体系、培训网络、发展空间等各个层面对社区工作者进行赋能，社区工作者的队伍结构发生了很大的变化。

总之，上海的基层社会治理改革以基层减负、增能贯穿始终，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层。然而“上面千条线，下面一根针”，基层作为社会治理的末端，承担了大量的公共事务。在给基层增能减负的过程中也面临很多问题，走了很多弯路，比如填表报数多的现象依然突出；每个条线、每类基础数据事项都需要分别多头填报，很多基础数据项大多重合，导致基层社工重复劳动，疲于应付；各类数据之间还容易出现信息不对称和更新不及时，对数据拾遗补阙也占用了基层大量时间。在各个居委会人手少工作条线多的现实面前，基础台账和数据管理消耗了无谓的精力和时间，基层叫苦不迭。

信息化时代为基层社会治理创新改革提供了新的机遇和技术支撑。社区云项目充分借鉴和整合上述经验探索，重塑业务流程，努力实现“向基层要数据”到“向主题库要数据”的转变，通过大数据的应用和智能化的手段，不断提升基层智慧治理效能、给基层干部“松绑”“轻装”。“社区云”作为上海“社会治理一张网”的居村平台，好比神经末梢，汇集居村数据、感知民情民意，为居村依法自治共治、依法协助行政事务提供智能化保障。

项目来源：习近平总书记考察重庆重要讲话精神专项活动研究项目。