摘要：本文立足国有企业纪检工作定位，从分析法律和党纪的联系与区别入手，探求纪法衔接的历史沿革与法理根基，提出推进国有企业纪检工作纪法衔接的举措，为解答当前国有企业纪检人员存在的纪法衔接困惑提供参考。

关键词：国有企业；纪检工作；纪法衔接

国有企业是中国特色社会主义经济的重要组成，是带动我国经济发展的主导力量，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。国有企业纪律检查机关是党和国家纪检监察机构的重要组成部分，肩负着检查党的路线、方针、政策和决议在企业贯彻执行情况的重要任务。做好国有企业纪检工作能够规范企业的生产经营活动，促进领导干部廉洁从业，将国有企业组织内部违法乱纪行为降至最低，为国有资产保值增值营造风清气正的干事创业氛围。随着我国反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，以及《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的出台对国有企业管理人员监察全覆盖，对国有企业纪检工作的要求也越来越高。国有企业纪检部门既要具备有效实施内部监督的能力，又要从理念入手增强法治思维，处理好党内法规与行政法、刑事法之间的关系，增强与司法机构衔接配合的能力，切实以法治思维和法治手段反腐败。

一、厘清党纪与国法的关系

党纪党规与法律有着本质的区别，一个是对党组织和党员的要求，一个是对全体国民的要求，一个是“红线”，一个是“底线”。二者既非等同，又不是简单替代的关系。但是，在我国迈向法治化的进程中，党纪与国法处于良性互动的关系。党内法规的内容是否完备科学直接关系到我党执政水平的提高，而国家法律的科学和完备水平则直接关系到了党内法规的制定和修改。两者之间的和谐程度，共同决定了我国法治建设的成效。两者价值取向相同。

两者制定程序不同。党的纪律主要是规范党员和党组织的行为，属于党内法规和规章制度。而国家法律是由拥有立法权的国家机关根据《宪法》《立法法》等，按照严格的法定程序起草和颁布。两者保护的客体不同。党的纪律，确保的是党的先进性，纯洁性和战斗性，维护的是共产党的权威以及党内秩序。国家法律维护的是国家以及社会的秩序，保障全体公民和法人的合法权益。

两者的实施方式和违反后果不同。党纪的实施是以宣传动员政治教育为原则，以强制实施作为例外。法律的实施是直接依靠国家强制力来保证。党的纪律检查机关和执法机关，两者所采取的强制手段也有较大区别。党员或党组织违反党的纪律，承担的是纪律责任，不涉及到人身和财产方面的处罚。公民和法人若违反国家法律，根据违法或者犯罪情节的轻重，将要承担罚款、罚金、剥夺政治权利、管制，拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑等法律责任。党纪的标准严于法律。

从总体上来看，党纪对党员和党组织提出的要求越来越高，约束力越来越强。党的纪律的底线高于国家法律的底线。一些行为可能没有达到违法犯罪的标准，但是有可能违反了党的纪律，这就充分体现出党纪严于国法的高标准高要求。

二、纪法衔接的历史沿革

纪法不分一直是困扰我国法治建设的重大现实困境。纵观我国的反腐史，可大致划分为政策反腐和法治反腐两个阶段。改革开放初期的社会主义法制还不够健全，因而政策反腐方式占居主导，政策固有的周期性、阶段性特征，使政策反腐难以形成一以贯之的反腐败制度性优势。随着中国共产党领导的依法治国战略的推进，中国开始由政策反腐走向法治反腐，在腐败治理和预防过程中，更多地用党纪、国法等对公共权力进行规训，这里又可以从三个阶段进行考察。

1.纪法交叉。在党的十八大召开以前，党纪和法律的界限并不十分明显，而是呈现出相互交叉重合的特点。党员一旦有违纪违法行为，应首先给予党纪处分，后对违法犯罪行为提起公诉后由法院进行审判，但是在实践中往往有以党纪代替国法的情况发生，影响了法律的严肃性和权威性。

2.纪法分开。在党的十八大以后，党中央提出全面从严治党管党，对全党提出了更高的标准、更严的要求，其中一大特点就是纪法分开。党中央对多项党内法规进行了修订、增删和完善，党纪和法律的界限也变得更加清晰。以纪律处分条例为例。党中央在2015年出台了新的纪律处分条例，对具体条款进行了大量的修改，让党纪归党纪，法律归法律，不再允许用党纪替代国法，以实际行动践行了纪法分开的理念。纪法分开使得纪委、监委和司法机关的定位变得更加清晰，这样减少了职能交叉，各司其职，极大地提升了工作效率。

3.纪法衔接。习近平总书记早在中央纪委第十八届六次会议上即提出“坚持纪严于法、纪在法前”的纪法衔接原则。党的二十大之后，中央纪委针对纪法贯通、法法衔接反复强调、明确要求。国家监督体系也由前期的夯基垒台、立柱架梁中期的全面推进、积厚成势，进入到系统集成、协同高效的新阶段。在以《监察法》的颁行及以宪法为核心的诸多关联法律规范的微观调整之后，为增加党纪与国法之间的衔接度，中共中央2018年修订《纪律处分条例》，进一步明确了党纪处分与其他处罚之间的适用关系。随后，将纪法贯通、法法衔接贯穿整个制定过程的《中华人民共和国公职人员政务处分法》发布施行。2021，为加强监察工作规范化、法治化、正规化建设，相继出台了配套的《中华人民共和国监察法实施条例》和《中华人民共和国监察官法》，2023年，再次修订《纪律处分条例》。在监察体制改革全面深化新阶段，还要继续做“加法”，努力推进“纪法衔接”，增加法治反腐的规范力量。

随着监察体制改革的逐步推进，党纪与国法的适用关系愈发明确，两者的话语体系也逐渐走向融合，这既体现了“党的政治性”又彰显了“法的规范性”，推进“纪法衔接”也成为了监察体制改革全面深化阶段的重要目标。

三、纪法衔接的法理根基

监察体制改革以来，党纪与国法之间的关系问题始终备受争议。“纪法衔接”究竟是如同否定论者认为的那样是法治反腐的倒退或者存在合宪性障碍，还是如同肯定论这所说的那样会带来法治反腐的系统升级呢？要回答这个问题，就必须要先论证“纪法衔接”是否具备法理上的正当性。

（一）法的空缺性与“纪法衔接”之必要

由于语言具有模糊性，即便“把规则表述出来的，具权威性的一般化语言，只能提供人们不确定的指引”，加之“人类立法者不可能预知未来可能发生之所有可能情况的组合”，因而法律具有空缺性或不完整性。法律是以确定的一般化规则形式表达的，任何受其规制的行为都要满足某些必要条件，但社会生活形形色色、社会关系纷繁复杂，当我们以立法的形式确立某种一般化规则之时，也意味着会排除某些不确定或未规定的事项。而法的空缺性意味着法有漏洞，在漏洞之处，法可能丧失其规范性。比如，在《监察法》颁布之前，对非党员国有企业管理人员处于腐败监督的灰色地带，在行使公权力或履行职务的过程中实施的腐败行为，未必能够得到有效规制。

尽管，监察体制改革“法法衔接”的目标已初步完成，但是，我国腐败治理仍然处于“强治标-弱治本”向“强治本-弱治标”转变过程中的，要想顺利完成这种转变，就必须要强化治本策略的供给，或者说，加强对腐败的前端预防。因此，对轻微腐败的现象，只能在法律之外寻找规制依据，在不影响法律发挥其反腐作用的前提下，推进“纪法衔接”，激活党纪在轻微腐败预防、治理中的功能，是必要的。

（二）法的开放结构与“纪法衔接”之可能

为弥补法的空缺性，在“某些行为领域，这些领域如何去规范必须由法官或官员去发展……在相互竞逐的利益间取得均衡”，因而法具有开放结构。支撑法律规则效力的是国家规定，而推动法律规则作出调整的，往往是它本身无法适用于社会现实的变化。法的开放结构意味着，在法律面临无法规制之事项或存在漏洞之时，可以通过采取立、改、废、释等方式弥补未规定之事项或消除漏洞，重新确立法的规范性。

第一，自我完善。通过立、改、废、释对法自身进行调整，提升法的规范性与自洽性，最终实现良法善治。对法律未规定的漏洞，可以通过另立新法的方式来填补。比如，《监察法》第3条及第15条对公职人员的认定采取“公务说”或“公权力说”，根据行使公权力或履行公务的状况来判断是否属于监察对象，从而明确了对非党员国有企业管理人员的职务行为的规制。对于法律已规定但是内容尚不明确及不符合社会生活现实的漏洞，可以通过修改条文、废除多余条文以及对条文进行司法解释的方式进行弥补。

第二，通过其他规范完善。法律无法充斥社会生活的各个角落，因为法律规制的事项是经过筛选而明确规定的，不确定的法律可能会失去合法性。通常，权力主体为实现某一目的往往向一些法律没有明文规定或规定模糊的地域扩张，法治反腐的中心议题之一就是要将这种‘模糊地带’缩减到最小范围，以实现反腐权力运行的规则约束。在不宜由法律作出规定的情况下，无论如何也不能以规范缺位为理由，扩张其适用的范围；对于这些事项，如果涉及到国家、公共利益等，可以由其他规范进行补充性调整。“法治的前提是规则之治”，法治反腐的前提亦是构建自洽的反腐败规则体系，通过党纪完善国法之规则空缺，是新阶段法治反腐目标实现的重要保障。只做到“法法衔接”仍然存在反腐空缺，这种空缺并非源于法律本身，而在于它无法起到全面的规范作用。

在我国反腐败实践中，党纪承担着更为前端预防的功能，而党纪与国法在推进法治反腐意义上是一致的，“纪法衔接”本身既不会压缩法律的适用空间，产生以党纪替代国法的负面效果，也不会增加或减少法律的负荷度，造成法律过度干预的问题，两者相结合，有助于塑造更完善的法治反腐规则体系。

总之，部门法之间无论如何进行衔接，都不可能改变法律无法处理非违法性的腐败行为的功能性欠缺问题，即“法法衔接”在法治反腐功能上具有空缺性；而法的开放结构，又为国法接纳党纪，弥补反腐败体系预防功能之不足找到了法理依据。

四、国有企业纪检工作中如何推进纪法衔接

国有企业推进“纪法衔接”工作，就是要在理清党纪与国法关系的前提下，将党纪与国法有机结合起来，为党员领导干部的行为设立双保险，有效规避因违纪成本低导致频繁突破党纪的问题，从根本上遏制党员领导干部违法犯罪行为的发生。

（一）实现理念、思维的转变与融通，以法治思维调控党纪的运用。

纪法贯通、法法衔接不是简单的纪律与法律的对接，也不是监察法与刑法、刑事诉讼法的简单衔接，其最核心、最深层次的要求在于理念、思维的转变与融通。要从根本上认识到，党纪国法都是管党治党、治国理政的基本依据，本质上目标一致、功能相同、优势互补。要以法治思维调控党纪的运用，贯通规纪法、衔接纪法罪，把制度优势转化为治理效能。党纪、《监察法》及刑事法律有着不同的反腐败功能，党纪主要负责前端预防，《监察法》主要负责中端治理，刑事法律主要负责末端惩治。从“四种形态”理论可知，涉及纪法衔接的只有第四种形态，即共产党员或党组织严重违纪涉嫌违法行为。基于国有企业“干部骨干是党员”的现实，只有发挥好党纪的前端预防功能，及时运用监督执纪的“四种形态”，才能够让国有企业人员的违法犯罪成为极少数，弥补《监察法》及刑事法律预防功能之不足。

（二）依靠工作机制、工作制度的双重保障，有效衔接纪法罪。

纪法贯通法法衔接既包括纪委监委领导体制、工作机制、执纪审查和执法调查、适用纪律和适用法律的融合贯通，也包括监察与司法在职务犯罪事实认定、程序环节、法律适用上的有效衔接，与以审判为中心的刑事诉讼制度改革相协调。党的二十届三中全会明确提出，法治是中国式现代化的重要保障。国企纪检机关要遵从纪检监察法规制度，主动对接以审判为中心的诉讼制度改革，完善办案程序、证据标准衔接机制，促进与司法机关、执法部门互相配合、互相制约，加强与其他单位建立沟通协作机制，畅通问题线索移交渠道，改变以往线索只在内部循环的状态。针对复杂、疑难、牵涉面广的案件，可以通过召开专家咨询会、监检法联合培训等方式，就法律适用理解、标准掌握等共性问题开展研究。在实践中强化协调配合，对涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪问题一体审查调查，形成执纪执法合力。审理提前介入阶段，案件审理部门与监督检查部门、审查调查部门密切配合，对办案程序、案件性质、证据情况等综合把关。进入审理阶段后，商请检察机关提前介入，从控方角度对案件进行把关，必要时与司法机关提前会商沟通。纪、法、罪分属于不同行为，处理结果有轻重之分，证据标准也会有所区别。实践中既不能证据不足，又要防止过度取证造成资源浪费。

（三）坚持“纪挺法前”，处理好党纪处分和组织处理、行政处理、司法处理之间的关系。

组织处理和党纪处分均属于组织行为，可优势互补。两者既可以结合使用，也可以单独使用，但无论怎么使用都要做到谨慎权衡、宽严相济。单独使用组织处分，或是党纪处分与组织处理并用，不仅有利于教育和挽救党员领导干部本人，警示教育其他党员干部，而且有利于提高纪检部门办案效率，增强案件查处的政治效果和社会效果。行政处分针对的是违反行政纪律的行政行为，具有内部约束力。对受到行政处分的党员，执行部门还应及时移送纪检部门，使其受到应有的党纪处分；对受到党纪处分的党员需要给予行政处分时，纪检机关也应当及时向有关机关和组织进行移送。通过及时有效执行党纪处分或行政处分，可以把执纪与执法贯通起来，让两者共同发挥作用。按照纪法分开的原则，凡国家法律法规已经规定的内容党纪就不再重复规定，但这并不意味着这些行为就不再属于违纪，不再给予党纪处分。“纪挺法前”体现了党纪与国法之间的适用顺序与互补关系，它既符合全面从严治党的要求，也符合法治反腐的理念。可以说，通过将党纪挺在国法之前，有效地遏制了轻微违纪或轻腐败走向更加严重的违法犯罪，实现了用“党纪管住大多数”，让严重违纪违法犯罪成为极少数的目标。

（四）进一步提升纪检干部队伍的法治素养。

纪法衔接是一项复杂的系统工程，涉及到对党纪、法律条文的了解、掌握程度，以及党纪与法律衔接上的实体和程序要求，要以法治思维调控党纪的运用。但实际上，国有企业纪检干部中具有法学专业背景的人员相当少，特别是越到基层单位越少，纪检人员一方面要加强法律、党章党规、纪检监察史、监督执纪执法实务学习培训，熟悉掌握与纪法贯通、法法衔接相关的法律法规，在学习的基础上掌握相关的程序要求；另一方面，要培养纪法思维，在纪法体系建设实践中不断学习积累纪法知识、提高纪法意识，通过大量实践精准运用党内法规，不断提升履职能力。

六、结束语

随着全面依法治国和全面从严治党战略的持续推进，我国法律体系日趋完善，所有的政纪均已成为立法，明规则取代潜规则，国有企业人员违纪违法的空间越来越小，违纪违法行为边界也日渐清晰明确，纪法衔接重要性愈加凸显。作为国有企业纪检工作者，我们要不断强化法治思维，加强对法律法规的系统学习，在工作中协同发挥好党纪和法律两者的作用，做到纪法有机衔接、协同发力，为创造国有企业清朗廉洁的环境提供坚强的纪律保障。

作者简介：胡叶（1985.10-），女，汉族，湖南隆回人，高级政工师，湖南大学，研究方向：宪法、监察法。