摘要：我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，扬州市又是我国人口老龄化程度较高的城市之一，再加上我市的人口基数较大，而且老龄化情况将越来越严重，人“又多又老”，在未来相当长一段时间里，给我市谱写“强富美高”新扬州现代化建设新篇章带来挑战。为进一步探讨应对人口老龄化的策略，不断提高人民养老质量，此次研究中综合采用调查法、访谈法，以扬州市为例，就人口老龄化的现状进行了调查，并就其成因进行了分析，在此基础上提出了转变观念，正确看待人口老龄化现象；加强引导，努力促进人口均衡发展等策略，以期有效缓解人口老龄化带来的冲击，从而更好提高人民养老质量。

关键词：人口；老龄化；养老质量；扬州

一、扬州市人口老龄化现状及其成因分析

（一）扬州市人口老龄化现状

1.人口老龄化程度高

国际上通常按 0～14 岁、15～64岁、65岁及以上对人口总体做不等距分组，分别称为少年人口、壮年人口、老年人口。当一个国家或地区 60 岁及以上人口占总人口的比重达到或超过10% ，或者65岁及以上人口占总人口的比重达到或超过7%时，这个社会就属于老龄化社会。2020年第七次全国人口普查数据显示，扬州市60岁及以上人口为 118.62 万人，占总人口的 26.01%，高于全国及江苏省平均水平；其中，65 岁及以上人口占总人口的 19.99%，按照国际通识，扬州市已处于深度老龄化社会，预计到 2025 年逼近重度老龄化社会，老年照护问题愈发突出。

2.人口老龄化速度快

上文中所提及的2020年普查数据中，65 岁及以上人口占总人口比例相较于2010第六次全国人口普查在10年间上升了7.56个百分点。尤其是在2016年以后，这一比重逐年上升的趋势越发明显。具体而言，2016年该比例为16.28%，2019年上升至16.91%，进入2020年，扬州市老年人口达到19.9%，2024年的估算则进一步上升突破20%。

3.老年人口空巢率高

“空巢”的概念源于家庭生命周期理论。Glick（1947）从核心家庭角度，将家庭生命周期划分为形成、扩展、稳定、收缩、空巢和解体6个阶段，空巢期属于家庭生命周期的一个阶段。相应地，空巢家庭通常指家庭中最小的子女离家后，仅由父母组成的家庭。通过“五普”“六普”及“七普”的数据分析来看，与2000年相比，2010年、2020年扬州市有老年人的家庭户中独居空巢家庭比例、夫妇空巢家庭比例均持续上升，2020年独居空巢家庭、夫妇空巢家庭所占比例均超过了有老年人家庭户的五分之一，且独居空巢家庭比例的增长速度快于夫妇空巢家庭。

（二）扬州市人口老龄化成因分析

1.人均寿命的持续延长

新中国成立前，我国人口的平均寿命仅有35岁。新中国成立以后，我国人口寿命逐年增长。截至2020年，中国人口平均寿命为77.3岁。其中，女性平均寿命为79.6岁，男性平均寿命为75.1岁。近年来，扬州大力推进覆盖城乡的公园体系、独具特色的区域性医疗卫生中心和以城市书房为代表的公共文化体系建设，每年发布民生1号文件，不断致力于提升人民群众的获得感。而随着公共服务的更加完善、生活环境的更加美好，人民生活水平正在不断提高，2022年扬州人口平均预期寿命达到79.27岁，比2012年提高5.37岁，提高幅度极大。随着科学技术的不断进步和医疗卫生水平的继续提升，人口平均预期寿命预计会进一步延长。这使得老龄人口在总人口中的比重将持续上升，客观上推动了推动了全市人口老龄化进程。

2.人口出生率的持续低迷

进入新世纪以来，扬州市的人口出生率就呈现出一个较为明显的、平稳的下降趋势。自2000年至2010年的10年间，人口出生率总体下降了2.5个千分点。2009至2020的10年间，扬州市的人口仍然呈下降趋势，但此期间，出现了小幅波动。于 2014 与 2016 年出现小幅增长，增幅分别为 0.29 与 0.88 个千分点，且于 2018 与 2020 年出现两次断崖式下跌，降幅达到 1.49 与 1.96 个千分点。二孩政策的全面实施使得人口出生率出现了两次短暂回升，但持续时间不长。但从出生率来看，全社会的生育意愿在生育政策的激励下仍然不振。同时，随着生育意愿最为强烈的80后、90后群体逐步地退出，未来我市人口出生率的持续低迷将成为一个难以逆转的趋势。

3.子女抚养成本的不断攀升

对于越来越趋于小型化的家庭来说，生育小孩需要老年人的帮助，如若不然，月姨、钟点工等家政服务会是不小的压力，对于城市居民来说结婚生子需要的居住、时间、人力资源等生活成本过高。在二孩政策实施以来，未有真金白银的惠民政策，上位法中一些针对独生子女的优惠不仅不能享受，反而因为二孩不再享受。具体来看，扬州城镇职工的年平均工资逼近80000元，但放眼全省处在一个中等偏下的水平。而就婴幼儿的消费能力及消费意愿上，却不低于省内其他地市。而对于部分职工而言，子女抚养成本只是其支出的一小部分，为数不多的工资还需要承担房贷、车贷及日常开销等。

4.就业岗位的吸引力不强

扬州虽然是长三角区域一体化、宁镇扬一体化等重大战略叠加城市，但是距离上海、南京等一线城市过近，受到虹吸效应、人口梯次转移规律以及城镇化趋势的影响，近年来，扬州市虽出台了一些“引才”“留人”的措施，但就效果不甚理想。整体呈现出全市人口向外流，县区人口向市区流动的趋势，且随着实践的推移这一趋势越发地明显。2022年，全市人口净外流9.06万人，比2020年减少流出0.95万人。虽然趋势趋缓，但仍呈现持续外流的问题。从2015年开始，全市户口迁出人数逐渐大于户口迁入人数。

二、扬州市人口老龄化带来的问题

（一）导致人口结构性失衡

人口老龄化带来的第一个问题便是人口的合理比例被打破，出现结构性失衡的问题。如前文所述，一方面是老龄化人口的不断攀升，另一方面是出生人口的持续走低，此消彼长之下，直接导致年龄结构上的高龄化。“七普”的数据显示，扬州市2020年60岁以上人口的增长比例已经是同期0到14岁少年人人口比例的近一倍。同时，在对老龄人口的进一步分析当中发现，扬州地区60岁以上人口的比重远远高于了全国或全省同期老年人口的比例。扬州已成为全国与全省人口老龄化程度最高的地区之一。值得关注的是，随着二胎生育意愿红利的终结，扬州地区的人口出生率会在未来的时间内进一步的走低。由此可预见的是，扬州地区人口结构性失衡问题可能会进一步地突显，就此所带来的系列危害也会在未来的时间内逐一出现。

（二）影响劳动力的供给

15岁以上及65岁以下的劳动力人口可视为潜在或正式劳动力人口。其科学的储备是确保地区劳动力供需平衡的一个关键支撑。但就现实而言，扬州市在人口结构比例失调的情况下，劳动力人口的占比会不断地缩小。数据显示，2020年扬州地区潜在或正式劳动力人口的的比重为67.5%。权威机构预测，这一数据到2035年时，将会降至58%左右。在对这一问题的深入分析中同时发现，扬州地区45岁以上较大劳动力人口的占比自2010年起不断上升。也就意味着在数据占比缩小的同时，劳动力人口的质量也在悄然下行。同时，如前文所述，扬州地区的就业岗位吸引力不足，这就会导致原本由外来务工人员所填补的劳动力缺口，将在未来的发展中被进一步地放大。

（三）加大社会保障压力

就我国目前的老龄化情况来看，其已然对地区的经济发展及社会保障体系带来了极大的冲击。扬州如同我国大多数地区一样，步入了一个“未富先老”的阶段。扬州市面对日趋严重的人口老龄化现状，扬州市积极响应上级政策，主动作为、因地制宜，持续加大养老保障，拓宽养老服务途径，如落实普惠政策，发放尊老金；扶持成立“线上养老院”，通过热线电话、网络平台、电子呼叫器、老人定位手机等方式，整合线上线下服务的信息流，通过政府购买服务的形式，为社区老年人提供了助餐、助洁、代办等上门服务；完成嵌入式养老机构（邻里中心）建设工程实行嵌入式养老机构等等。但是面对快速增长的老年人口，现有的服务保障体系已不满完全满足老年人的需求。同时，在持续运行及投入的情况下，也给地区财政造成了巨大的压力。不可忽视的是，受到疫情及经济下行的影响，养老支出在财政支出中的比重不断增加，成为了悬在扬州财政头上的“达摩克利斯之剑”。

三、积极应对人口老龄化，努力提高人民养老质量的对策探究

（一）转变观念，正确看待人口老龄化现象

人口老龄化可以说是人类历史发展进程中不可回避的一个阶段。我国社会之所以“谈老色变”，很大程度上在于我国经济社会的发展水平及养老保障体系还不足以应对这一问题。这也就导致不少人在看待老龄化社会中出现了偏执，认为老龄化社会将会拖慢了社会发展节奏、拖跨了地方经济。这是一种极不负责任的看法，也是一种极为荒诞的想法，是社会发展中现实版的“杞人忧天”。因此，需要积极地转变观念，可从以下三个方面加以改变。一是，不断加强对人口老龄化的正面报道，将其视为社会高度文明发展的一个重要标签。二是，加大对老龄化社会发展的多路径研究，实现对老龄化社会的积极作用更为全面的挖掘及阐述。

三是营造良好的社会氛围。要继承和弘扬尊老敬老优良传统，多为老年人办实事、办好事。

（二）加强引导，努力促进人口均衡发展

人口的结构均衡性的回调是当前应对人口老龄化的重要途径，其不仅能够有效地增加劳动力人口的供给能力，同时可以在极大程度上降低老龄化对地区发展及养老保障体系的冲击。相对而言，人口老龄化的总体数量增长的趋势无法逆转，老龄化人口的数量在未来相当长的一段实践内仍将处在高位。这就使得若想实现对人口比例均衡性的回调，需要从两个方面加以引导：一是加大对生育力度的引导；二是加大对外来人口的引导。对于生育的引导而言，建议扬州地区统筹实施积极地人口政策，促进人口的自然增长。对于这一问题，可从三个方面加以强化。一是加强正向的生育激励，围绕成长这一核心，实现对其从出生到上学的全周期扶持，在积极提供面向全体的免费的生育服务项目的同时，进一步地提高生育服务质量，以降低支出为导向，对于涉及新生儿的各项费用进行优减。同时，以税改为支撑，积极开展面向二胎及以上家庭在个税缴纳、房屋购置等方面的优惠政策，减轻多子女家庭的养育负担。二是均衡优质的公共服务资源。以优质均衡为导向，对妇产医院、儿科、托儿所、幼儿园、学校进行资源分布上的调整，加大上述资源在新区的配比，满足公共服务需求。三是鼓励企事业单位对于多子女家庭在工作及生活上予以更多的支持和照顾，解决员工在抚养子女中的现实问题。对于外来人口而言，要不断提高扬州的吸引力，提升人口的集聚水平。对于这一问题，也可以从三个方面加以强化。一是“打铁还需自身硬”。扬州需要不断地提振自身的经济能力，找到新的突破点、增长点，在这一过程中，在加大对工业企业扶持的同时，可进一步地发展服务性的第三产业，打开需求缺口，为人口的集聚提供必要的前提条件。二要不断地完成城市功能，实现经济发展的同时，打造宜居城市。要进一步地优化扬州各地区的空间布局，整合扬州的发展资源，进一步缩小各区市之间的差距，推动一体化的全域发展。三是要抓住城乡一体化发展的机遇，通过落户政策、子女就学、养老保障等方面的调整，解决外来人员的后顾之忧，吸引城镇人口向扬州的集聚。

（三）多措并举，积极发展养老事业。

习近平总书记在党的二十大报告中指出，优化人口发展战略，建立生育支持体系，降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享用的基本养老服务。在这一过程中，建议扬州市从以下三个方面加以强化。一是明确政府公共服务的职责。首先应强化政府在养老服务中的主体意识，以满足人民不断增长的养老服务需求。在养老服务层面，一方面要将公共、正义作为养老保障工作开展的一个重要的目标，推动全民养老普惠体系的建设。另一方面又要对老年人全体进行养老需求上的定性、定量分析，以满足不同层次老人的养老服务需求。二要推动多元的养老服务建设。政府理论、家庭力量及社会机构力量是我国多元化养老服务体系建设的中坚。在养老服务体系的建设中，首先，要突出家庭居家养老的地位，国人对居家养老有着特殊的情感。在发挥居家养老的社会职能的同时，应通过多方面的引导实现居家养老在精神互助层面上的提升。其次，要强化社区养老的支撑作用，社区在为老年人提供家政服务、社区医疗等基本养老服务外，还要注重对老年人文化娱乐、精神慰藉等精神方面需求的满足。再次，要发挥养老机构的补充作用，通过政府扶植等方式，淡化盈利目的，为老年人提供人性化的养老服务，实现老年人的全面发展。三是营造良好的社会养老氛围。在养老制度建设、基础设施、服务队伍建设的同时，也应将养老服务的文化建设放在突出的位置，要通过对养老文化的培植来实现对老年人养老权益的维护和推动。在这一过程中，政府首先应积极去引领老年文化的建设，通过提高职能机构对养老文化建设的认知，提供多层面的养老文化服务供给及动员社会组织和社会力量的全员参与，实现养老文化的提振，进而以文化的浸润和意识的点醒为养老服务体系建设积淀更为深化的社会文化背景，汇聚更为有力的保障服务发展力量。

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