摘要：党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，我国统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理。检察公益诉讼制度是习近平生态文明思想和习近平法治思想指引下的制度创新，检察环境公益诉讼在推进中国式法治现代化中发挥独特价值作用。环境公共利益作为社会公共利益可以从“公共性”、“整体性”、“公益性”和“环境利益”进行判断标识。检察环境公益诉讼的理论基础为环境权理论、国家干预理论和检察权理论。我国检察民事环境公益诉讼存在检察机关扮演环境民事公益诉讼的“主角”、诉前公告程序效果局限和调查取证困难的现状，需要正确厘清检察机关和社会组织的关系、进一步完善诉前公告程序和调查取证规范。

关键词：检察机关；社会组织；环境民事公益诉讼；现状检视；完善思路

一、问题的提出

我国《民法典》第9条规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。检察环境民事公益诉讼制度研究是推动中国中国式法治现代化进程的重要课题，任重而道远。在推进中国式法治现代化进程中，最高人民检察院一直强调新时代生态文明的保护与建设，指出保护公益，要为建设美丽中国贡献公益诉讼检察力量，发挥检察环境民事公益诉讼制度的独特价值。根据理论与实践相结合的原则，我国检察机关经过2年的公益诉讼试点实践工作，取得了显著成果。在2017年民事诉讼法的修正中，赋予了检察机关提起公益诉讼的诉讼主体的地位，这对于环境民事公益诉讼制度的建设无疑大有裨益。在司法实践中，在相关环境污染案例中存在检察机关在环境民事公益诉讼中扮演主角、诉前程序中公告程序效果局限和检察机关调查取证困难等问题。遗憾的是，我国法律规定还是比较模糊的。

二、环境公共利益的界定

有学者认为，“环境公益最终归属于社会公众，却并不属于任何一个特定主体”。环境公共利益在本质上可以还原为不特定多数人独立享受生态服务功能的私人利益。在笔者看来，环境公共利益与国家和全部民事主体都息息相关，环境公共利益和国家利益、个人利益存在竞合问题。上述讨论是对环境公共利益作出了区分，但并没有直接给出环境公共利益的概念。还有认为“环境公益指应限于不特定多数人为主体的环境公益。在实务界，考量是否为环境公益的主要的标准是提起诉讼的主体是否适格以及诉讼请求是否是环境本身。而如果只要争议涉及的是私人利益，即使人数众多，也不会纳入环境公益诉讼。此种观点，在实际适用中虽然不能解决环境公益诉讼的全部问题，但是以诉讼请求相对应的实体性利益角度出发来判断利益的属性，具有一定的可操作性。

本文认为，环境公共利益是社会公共利益的一种特殊外在形式，兼具两种属性，具备社会公共利益的属性，也同时具有自身特性。一言以蔽之，我们在面对环境公共利益时可以从“公共性”、“整体性”、“公益性”和“环境利益”进行考量。

三、环境民事公益诉讼的理论基础

（一）环境权理论

环境权作为一种实体权利，具有公益属性。它同时也是一种基本人权，是一项宪法性权利。环境权的公益性属性代表了社会群众的利益，且表明它并不属于一个特定主体。因此传统的私益诉讼很难救济公共利益。换言之，环境公益是一种社会权，立法上需要设置一个权利机关来监督环境违法行为、维护环境公益实有必要。正在构建中的环境权理论为检察环境民事公益诉讼提供正当性依据。

（二）国家干预理论和检察权理论

我国《民事诉讼法》规定了支持起诉原则。国家干预理论是检察机关在环境民事公益诉讼中支持起诉的理论基础。环境与人类息息相关，环境作为公共产品，脱不开政府干预。《环境保护法》本身就体现强烈的国家干预因素，如环境污染是否受国家保护，国家采取怎样的措施保护和国家对环境污染者如何处罚等。正因环境实体法体现着国家干预，那么在环境公益诉讼领域，为了使国家对于环境的管理理念一脉相承，国家干预理论就同时应当体现。属于国家机关之一的检察机关支持起诉环境民事公益诉讼是自然也属于国家干预，并且我国检察机关的检察权本质上是法律监督权。相比其他适格的社会组织，检察机关作为国家机关在人力资源、检察监督、调查取证等方面具有天然的优越性，提起环境检察民事公益诉讼是其履行法律监督职能不可或缺的重要方式。

四、我国检察环境民事公益诉讼的现状检视

（一）检察机关扮演环境民事公益诉讼的“主角”

我国程序法规定了符合法律规定的有关组织和检察机关都能提起环境公益诉讼且规定了检察院的支持起诉原则。但是在司法实践中存在这样的困境：社会组织提起的环境民事公益诉讼积极性不高。根据最高人民法院2024年6月5日发布的《中国环境资源审判（2023）》数据显示，全国共受理环境公益诉讼一审案件6000余件，5400多件已审结完毕。检索得知，受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件只有240件，审结182件。而受理检察机关提起的环境民事公益诉讼案件是1686件，审结 1385件。从数据可以看出，我国主要是检察机关发挥提起环境民事公益诉讼的作用，且从占比上来看明显要高于社会组织，其比例接近9：1，占比接近90%。这也充分说明了在环境公益诉讼中，检察机关扮演环境民事公益诉讼的“主角”。一个本应“补位”的原告主体资格却成了最主要的原告主体资格，其合理性值得思考。

（二）检察环境民事公益诉讼中诉前公告程序效果局限

2018年最高人民法院、最高人民检察院曾发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的第十三条作出重大修改，规定检察院提起公益诉讼的诉前公告程序以及三十日公告期。检察环境民事公益的诉前公告程序主要是为了保证适格社会组织对公益诉讼的知情权和起诉权。而社会组织提起环境公益诉讼是需要充足的准备时间的。在30日短期限内，让社会组织精确评估案情，大力收集证据，充分调查以达到公益起诉的标准，并决定起诉，这显然有些不合情理。在我国，社会组织提起公益诉讼不能获得经济收益，但是却可能要承担败诉风险。因此社会组织单独提起公益诉讼占比较低。

（三）检察机关调查取证存在困难

我国疆域辽阔，往往环境民事公益诉讼案件涉及多种因素法律专业知识、生态环境、资源保护等现实中牵扯面甚广。立足检察机关作为国家法律监督机关的定位，结合生态环境问题所具有的跨流域、跨地域、跨领域等“三跨”特征，某些地区检察院因地制宜采取特色的办案模式来积极治理。例如青海省三江源地区检察院会同玛多县检察院，采取“生态巡回检察+依托属地+专项治理”办案模式，联合开展黄河源片区生态巡回检察。但在这“三跨”特征情况下，检察院自身无法在合理的时间内对案涉事实以及相关生态环境鉴定问题进行及时化处理。最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十六规定，检察机关在立案后需要对违法行为人的基本情况、具体损害社会公共利益行为、损害后果、违法行为与损害后果之间的因果关系、违法行为人的主观过错等进行调查核实。在环境污染损害案件中，环境污染损害不是一蹴而就的，存在一个发生、发展、变化、积累的过程，其具有潜伏性、积累性、长期性的特征，因此有关环境污染案件中普遍存在调查困难。

五、我国检察环境民事公益诉讼的对策研究

（一）正确发挥检察机关后顺位提起环境民事公益诉讼的补位功能思考

为了完善支持起诉原则，体现立法精神，发挥检察机关后顺位提起环境公益诉讼的补位功能，摆正检察机关的角色定位。本文提出如下建议：

第一，就社会组织自身而言，在专业人员上，建议扩大社会组织内部专业人才队伍，一方面要多吸收长期研究环境法的教授或者相关学科的研究人员，扩大环保组织内的全职和专职队伍；在环保资金管控上，搜素相关案例，我国更注重于通过公权力账户进行统一的管理和使用。结合现实需要，为进一步发展我国环境保护事业，笔者建议可以划拨一定数额的生态维护资金给环保机构，公权力只要稍加监管即可。政府部门可以建立相应的筹备资金的机制， 建立环境公益诉讼专项基金，给予强有力的支持和后期保障。筹备基金的来源可以是政府拨款、社会号召捐款或者通过抽取一定份额的被告赔付的惩罚性赔偿金，使社会组织提起环境公益诉讼基金得到充分支持。

第二，就本身的立法而言，建议适当放宽社会组织的限定条件。我国现有的社会组织数量较少，分布也不均匀，满足法律规定的环保组织数量较少。故而可以进一步降低社会组织的必须在市级民政部门登记的门槛。在登记上，有关登记程序可以简化，比如将现行规定的设区的市民政部门登记降低为县或者区民政部门登记。再者，社会组织自身的能力缺陷导致没有实力或者意愿提起环境民事公益诉讼，因此随着大众对环境公益诉讼的了解，我国应当对社会组织登记机构的要求进一步放宽。其次借鉴外国立法经验，降低对社会组织的连续从事环境公益活动的时间要求。比如德国《环境上诉法》规定中环境团体认定积极从事环境保护的最低活动年限为3年。

（二）进一步优化诉前程序检察机关的公告程序

检察环境民事公益诉讼设置公告期的目的是为了给予相关适格主体充足的时间来考虑是否进入司法程序，以确保社会公共利益得到有效保护。在司法实务中，环境污染民事案件调查取证难度大，适格的社会组织可能会以不能提起公益诉讼为由放弃起诉，无暇认真履职。但另一方面公告程序过长也不利于民事法律关系的稳定和公共利益的保护。综合考虑，可以把检察机关的诉前公告期限修改为一个半月。对于重大、复杂的案件，社会组织需要花费更多时间进行评估或依法履行其他程序的，可以在公告期内向检察机关提出时间延长的申请，检察机关决定是否延长，其延长时限在原有期限内酌定延长十五日。关于公告方式，应当设置灵活的公告机制。在环境民事公益诉讼的司法实践中，我们可以区别设置。首先在当地有适格社会组织主体时，检察机关发布公告应当同时有书面通知和网络公告，还可以设置一个紧急督促程序以督促其行使诉权，如在公告期满前10日内再发出督促书；其次在当地没有适格社会组织主体时，检察机关应尽大可能的在互联网上发布，对不特定的适格主体进行公告，建议公告范围应覆盖全国，以此最大程度地增加其他环保组织提起环境民事公益诉讼的可能性。

（三）检察机关诉前调查取证的完善思考

环境遭受侵害，环境公益需要救济。环境民事公益诉讼的调查取证带有广泛性、复杂性同时也具有困难性，且在环境公益诉讼中，相关主体抵触调查，原始证据流失的可能性很大，容易遭受破坏，检察机关需要及时固定证据。为了面对在司法实践中检察机关在调查取证过程中相关主体抵触调查的行为，本文给出以下两点建议：第一，强化被调查者的配合义务，建议在诉前阶段引入行政机关协助机制。行政执法机关的调查职权具有高效性，借助本身的权威性，可以协助检察机关的调查核实；第二，检察机关调查权利也应当遵循必要性限度，不得限制被调查主体的人身自由或正常经营活动。因此本文建议构建和完善必要的监督制约，主要体现在两个方面，即监督制约的主体和监督制约的方式。就监督制约的主体上，可以扩大监督人员的范围，不仅是检察机关内部的监督，还应把地方人大、新闻媒体、人民群众等外部力量容纳进来，构建内部与外部双管齐下的监督制约模式；就监督制约的方式上，应采取多元化监督制约方式，程序上可以设置如“两名以上办案人员共同进行”、“依法定程序进行调查”、“调查核实权的启动必须报分管检察长批准，同时报上一级人民检察院备案”等。设置监督机制，可以对超过必要限度得到的非法证据依法排除，以保证调查核实权行使的规范性和所获证据的合法性。

六、结语

在检察环境民事公益诉讼中，相关的程序和制度目前在我国还处于逐步完善阶段，需要根据我国的具体实践情况不断探索进行调整。环境公共利益既具有公共利益的属性，有着自身的个性。在检察环境民事公益诉讼中，在确定环境公共利益时可以从“公共性”、“整体性”、“公益性”和“环境利益”进行判断标识。此外我们应当注意的到，检察机关提起环境民事公益诉讼在我国的时间还比较短，经验方面还存在一定的不足，有诸多的现实问题有待厘清。在实践层面，我国检察环境民事公益诉讼面临的困境有检察机关扮演环境民事公益诉讼的“主角”、检察环境民事公益诉讼中诉前公告程序效果局限以及检察机关的诉前调查取证存在困难的现状。就具体的完善建议来说，针对检察机关的角色定位不清晰以及环保组织提起诉讼积极性不高的问题，需要改革社会组织内部和外部管理机制、放宽社会组织的限定条件；针对诉前公告程序的问题，时限上需要延长公告期至一个半月，特殊情况下可以酌定延长半个月。在公告方式上，需要扩大公告方式范围，采取书面通知、互联网公告和检察督促程序等制度不断完善诉前公告程序；针对检察机关诉前程序调查取证困难，建议强化义务人违反配合义务时的法律责任以及引入行政机关职权协助调查的方法、建立多元监督管理机制体系。

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作者简介：周宗仁（1999年-），男，汉族，湖南湘潭人，湘潭大学22级民事诉讼法方向硕士研究生在读，研究方向：民事诉讼法。