摘要：随着社会的发展，人口老龄化的问题越来越突出，养老公共服务的作用也越来越明显。本文以鞍山市养老公共服务体系建设为切入点，通过调查发现在从业人员能力、管理效率、社会认可度等仍有一定的差距，存在供给单元单一，主体参与不足；服务对象单一，受益覆盖面不广；资金投入不够，筹资渠道匮乏；人才建设滞后，社会志愿力量薄弱；行业规范缺乏，监督机制不健全等问题，要从供给主体多元化、拓宽养老对象覆盖面、拓展资金来源、加强人才体系建设、建立完善综合监管机制等方面着手，提升养老公共服务质量和水平。

关键词：鞍山市；老年人；养老公共服务

随着社会经济的发展，生物医学和人工智能飞速进步，医疗卫生体系更加完善，人口平均寿命进一步延长。国家卫健委报告显示，2023年中国人平均寿命为77岁。当前，老年人的养老需求从生存型向发展型转变，居家养老式的家庭养老逐渐式微，社区养老还需进一步完善。第七次全国人口普查结果，鞍山市60周岁及以上占27.26%，其中65周岁及以上占18.43%。鞍山作为老工业基地，整体养老服务水平与国内外发达地区差距较大，需进一步提升养老公共服务体系建设的质量和水平。

一、鞍山市养老公共服务体系建设现状

（一）养老公共服务现状

1.养老公共服务规模

根据鞍山市人民政府发布的养老机构统计表，鞍山市养老机构（包含海城市、台安县、岫岩县）一共217家，主要以老年公寓、养老院、养老中心等为主，分为公办、民非、工商三种。其中公办64家，占29.5%，床位数6180张；民非141家，占65%，床位数12932张；工商12家，占5.5%，床位数324张。鞍山市政府十分重视养老机构建设，通过资金拨付等形式，统一规划和建设了大量的公办养老机构。但因为经济条件等原因，不同的公办养老机构不论是规模还是服务质量差异性较大。公办养老机构床位最多的是鞍山市社会福利院，为300张，最少的是辽宁省腾鳌温泉管理区敬老院和岫岩县杨家堡镇敬老院，为30张。其中不满100张床的为39家，占公办养老院的61%。

2.养老公共服务设施

部分养老机构提供独立的卫生间，包含卫浴等，大部分为坐便马桶。即使不是独立卫生间也主要是坐便马桶，解决年龄大或者身体不便的老年人上厕所问题。稍微大一点规模的养老机构还提供呼吸机。养老机构都会设立专门的保健室或者医务室。条件好的医务室配置简单的医疗器械：体温计、血糖仪、血压仪等，有的还配备了常见药品，为老年人提供头疼发烧等常见疾病的治疗。一些条件较差的养老机构因为资金等原因，只能提供简单的生活必备设施，无法满足老年人健身或者阅览等身体和精神娱乐方面的需求。

3.养老公共服务内容

生理养老服务方面，大部分养老机构都考虑到老年人的实际身体状况进行差异性照料和养老服务。能够生活自理的老年人，养老机构主要提供义务换洗和理发等服务，半自理的老年人在提供基本的生活照料外，还提供喂饭喂药、穿衣、洗漱擦洗等方面的服务。饮食方面，一般都是统一标准，在餐厅集中用餐。不能自理的老年人由专人喂饭。有宗教信仰或者过敏的老年人会特殊照顾。医疗护理方面，主要以与当地的卫生院或者社区医院进行合作的方式，服务内容主要包括基本医疗服务，如慢性病、多发病、常见病等的诊治。有的还增设健康管理服务，除血糖和血压测量以外，还提供热敷按摩、针灸等保健服务，开展康复训练。

（二）养老公共服务情况调查

1.从业人员能力情况

近年来，鞍山市积极探索养老敬老专业人才培养激励政策，依托鞍山师范学院养老服务管理专业培养具备养老机构运营管理、健康护理、健康促进高端应用型人才。鞍山市铁东区2024年3月下发了《关于调整完善养老服务与管理等专业毕业生入职养老服务机构补助政策的通知》，明确了补助对象、补助条件、补助标准和补助程序。各区县民政局积极实施养老护理人员培训工程，与相关职业培训学校有计划开展老年护理员培训班。培训内容涵盖卧床老人照看，老年人意外伤害处理、急救和护理技巧以及老年人健康长寿的生活小常识等，提高了从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。但一些养老机构对从业人员技能的重视程度不够，没有鼓励人员积极参加相关职业资格认证考试。相比以往养老机构人员持证上岗率有所提升，但距离公众的期望仍有一定的差距。

2.管理效率情况

养老公共服务的运行主体为政府部门，相比较民非和工商形式在管理运行上存在僵化等弊端。走访调查鞍山市城区及海城市5所公共养老机构，主要体现在以下几个方面。一是响应慢，因为“公办”性质，市场竞争压力不大，从业人员工作标准不够高，遇到问题处理积极性不强，效率较低。二是政府决策过于集中。从人事任免到日常管理，受到政府决策影响较大，导致服务价格等方面不能根据市场需求和实际情况灵活调整，影响可持续发展。三是营业方式相似度较高。人员管理和服务内容方面过于整齐划一，都是以满足老年人基本生活需求为主，创新举措应用不够。

3.社会认可度情况

一是老人年的认可度低。走访调查过程中发现，老年人对养老公共服务的整体评价多为“一般”。服务质量方面。在养老服务过程中，服务人员缺乏护理经验，在专业和细致等方面不够，与入住老年人的心理预期还存在较大的差距。缺乏有效的沟通，对老年人意见建议重视不够，无法满足老年人的个性化要求。二是家属满意率低。部分工作人员无法与家属做到信息共享，多是在老年人身体出现不适时才会与家属进行沟通，容易产生误解。医护方面，虽然通过绿色通道能够快速就医，但医疗水平有限，疑难重症的前期治疗水平不够。这些都影响了家属的满意率。

4.养老机构政府部门监管情况

鞍山市养老公共服务机构的监管方式主要为上级主管部门和属地政府监管的模式。由养老公共服务机构的职责来看，民政部门是业务主管部门，承担主要的监管责任。由具体业务来看，因不同事项分属于不同的职能部门监管。消防安全工作由消防部门负责；食品安全由市场监管部门负责。职能部门通常采取专项检查或者联合检查的方进行监督和管理。养老公共服务机构所处辖区的政府也承担监管责任。在具体实践中，辖区政府和民政部门情况因为地域近、情况清等原因承担监管职责作用较多，职能部门主要是指导和督促的作用。

二、鞍山市养老公共服务体系建设存在的问题

（一）供给单元单一，主体参与不足

鞍山市2021年发布了《鞍山市关于推进养老服务发展的实施意见》，指出要探索具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业，织密养老服务网络，依托社区养老服务设施，建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务中心或机构，2024年底覆盖率达到50%以上。这些养老服务中心资金主要来自政府。政府在坚持“保基本、广覆盖”的情况下，很难保证全部高质量建设，打造高品质的养老机构，发挥示范引领和辐射作用的目标还有很长的距离。养老机构供给主体多元化过程中，非政府组织参与公办养老机构不足，无论是运营管理还是投资建设都缺乏民间主体参与。社会团体和个人参与主要是帮助形式，如节假日捐赠粮油和生活用品等物资，提供部分基金支持，效果不够明显。

（二）服务对象单一，受益覆盖面不广

鞍山市政府明确要求要坚持公办养老机构公益属性，充分发挥兜底保障作用，在满足特困人员集中供养需求的前提下，重点为低保、低收入家庭以及计划生育特殊家庭高龄、失能（含失智）老年人提供无偿或低收费托养服务，空余床位允许向社会开放，收益用于支持兜底保障对象的养老服务。鞍山市大部分养老公共服务主要对象是特困供养人员，接收社会人员入住仅占少数。当前养老模式主要为“9073”模式，90%的老年人口在家养老，7%的老年人口得到社区养老服务的支持，3%的老年人口在机构养老。很多农村留守老人虽然有入住要求，但因不是特困人员等原因，达不到入住条件，养老公共服务对象较窄。

（三）资金投入不够，筹资渠道匮乏

鞍山市2017年印发了《鞍山市养老服务质量提升行动方案》，明确要加强资金投入，将50%的市级福彩公益金用于养老服务，进一步完善养老服务硬件设施，推进养老服务体系建设。政府的资金投入逐年增加，但相比较庞大老年需求群体，财政投入仍然不够。各级部分养老立项项目财政投入配套资金难以落实到位，导致项目没有按期完工，甚至出现有“政策”无“资金”的现象。有些前期进行了建设，但因为资金和人员等问题，后续管理没有跟上，养老作用发挥有限。为解决这个问题，鞍山市积极引导和鼓励社会力量兴办老年公寓、福利院、护理院等福利机构。主要以政策支持、项目支持和资金支持为主，同时给予床位运行补贴和资金补助等。先后资助了立山区源北老年服务中心、鞍山市博爱护理院、鞍山市福兴老年公寓、海城市春寿圆华老年公寓等。但由于养老机构投资大、回本慢、风险高，政府部门的鼓励措施和激励机制实操性不够，社会资金参与度不足。

（四）人才建设滞后，社会志愿力量薄弱

一是“三低三高一大”现象突出，即“社会地位低、收入待遇低、学历水平低，流动性高、职业风险高、年龄偏高、劳动强度大”，在传统观念影响下，人们认为养老服务行业发展空间小，工资待遇上考虑工龄和从业资格不够，待遇和职业细分区别不明显，参与热度不高，二是后续人才培养较弱。师资短缺，人次培养层次单一，科研基地、培训基地严重不足，目前只有鞍山师范学院设置了养老专业课程，每年招生人数50人左右，远远满足不了人才培养需要。三是社会志愿服务人员缺乏。社工和志愿服务队伍较少，目前很多养老公共服务部门的职工服务主要来自企事业单位组织的社工服务，而且多集中在一些重要节假日期间，频率较低，持续性和稳定性不够。

（五）行业规范缺乏，监督机制不健全

养老服务人才管理机制有待完善。养老服务专业人才整体规划的缺失限制了养老服务的发展，弱化了鞍山市养老服务专业人才的有序流动，养老服务人才或者护理配置管理还没有按照标准落实，缺乏统一有效的管理机制。养老服务从业人员诚信体系建设还需加强，如列入黑名单的护理人员还可以到外地从事养老护理服务。城区和其他地区养老服务水平差距明显，城区从业人员多，服务质量较高，城郊结合部和农村养老机构数量不足，质量不高，影响了全市养老服务质量的整体提升。

三、提升鞍山市养老公共服务体系建设的对策建议

（一）服务供给主体多元化

坚持以需求和问题为导向。政府层面，要明确政府的职能定位和社会多元主体应当承担的责任，制定责任清单。政府要改变过去从大到小全包的方式，将重心放到宏观层面，加强顶层设计建设，坚持“政府主导、社会参与、市场运营”，适时适当放开养老公共服务市场。要督促相关业务部门把融资、补贴、补助、用地、税费减免等相关优惠政策落实到位，加大政策扶持力度。社会层面，在政策允许的条件下，满足当前老年人多层次和个性化的养老服务需求，提供多元化的产品服务。充分利用第三部门的专业队伍服务和指导，专业的事情让专业的人来做，发挥民间力量的活力，引入社会多元主体的共同参与。老年人的亲人、朋友以及社会爱人人士要重点关注老年人的精神生活，满足老年人的精神诉求。

（二）拓宽养老对象覆盖面

一是公建民营，扩大服务范围。在确保养老公共服务的公益性质和兜底前提下，深化“放管服”改革，通过各项举措鼓励民营企业人士开办养老机构，进一步扩大养老服务范围，如留守、病残、高龄等，为有条件的老年人提供医疗、护理、生活照料等专业化服务。二是建立养老服务平台。政府部门要建立涵盖养老机构性质、养老服务设施等信息的大数据建设平台，通过平台建立老年人信息库，将入住老年人的服务需求、个人喜好、身体状况等录入平台，定期更新信息。平台既为公众提供高效、便捷、详实的信息查询服务，也让养老机构第一时间掌握老年人信息，破除信息壁垒，实现线上线下有效衔接，拓宽养老服务范围。

（三）拓宽资金来源

一是加大政府投入力度。当前，政府投入仍是养老公共服务运营的主要资金来源。政府要提高财政预算比例，根据经济发展动态调节床位运营、机构责任保险、定期生活和意外伤害保险等补贴。建立示范性养老机构专项奖金。每半年或者每年进行星级养老机构评选，进行物质和精神奖励，发挥示范作用，激励其他养老机构提高优质化和规范化管理水平。二是吸引社会资本进入。政府要积极打造良好的营商环境，在提升服务质量、增强资金扶持等方面出实招，给予养老机构税收优惠、人才优惠和金融激励等切实可行的政策。要向市场开放环境维护、设施建设等养老机构全链条产业。采取购买社会服务等方式，将一部分业务，如环境维护和设施设备维修等外包给家政服务公司，减轻人员负担，降低养老机构人工成本，调动社会力量积极参与。

（四）加强人才体系建设

建立以职业教育和脱产培训为主，培训和实训相互衔接，学历教育和职业培训并重的养老服务从业人才职业教育培训培养体系，培养一支数量充足、结构合理，懂管理，会服务的养老服务人才队伍。一是扩大人才培养规模。优化专业结构，合理布局，增设养老服务相关培训内容，逐年扩大培训规模，培养和输送各层次齐全的人才。二是提升人才培养质量。建立养老服务行业人员培训教育体系，加强师资队伍和实训基地建设，各区县建设一批创新示范专业点，带动养老服务相关专业人才培养质量提升。三是提高从业人员素质。推进实施养老服务相关专业毕业“双证书”政策，职业院校学生取得学历证书的同时获得职业资格证书。可以立足鞍山市职业技术学院等院校开展养老服务从业人员的各类学历和非学历继续教育，大力提升养老服务行业人员的受教育水平和职业能力。

（五）建立完善综合监管机制

一是建章立制，强化养老服务监管。民政部2019年1号文件规定正式取消养老机构设立许可，实行备案制度。准入门槛的降低必然要提高监管力度。政府要从制度层面出台更加严格规范的监督管理制度，加快统一养老服务管理标准建设，出台《养老机构服务质量基本规范》等相关配套要求，以政府强制力促使养老机构提高服务质量。二是多方参与，增强监督管理实效。建立完善的监管体系需要相关职能部门在法律法规等相关制度规定的基础上分工协作，形成事前、事中、事后都有监管的各部门联合工作机制。此外，要认清政府部门在监督过程中存在透明度不够和专业化不高等问题，组建养老服务评估专业队伍，建立和完善第三方参与机制，鼓励社会公众参与养老机构监督，定期考核养老机构服务质量，通过网络、报纸等及时公布监督结果，提升评估工作公信力，增强监督管理实效。

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作者简介：崔灵（1987.08—），女，辽宁鞍山人，本科学历，硕士学位，鞍山市职业技术学院教师。

项目来源：本文系2024年度鞍山市社会科学研究立项课题研究成果，立项编号：as20243045。