摘要：新背景下，信访制度作为基层治理的转型显示了全过程人民民主的逻辑。当下，我国信访案件数量的快速激增，信访工作以人民需要为起点，体现出以民为本的民主理念、全面覆盖的民主功能以及全方位的民主互动。结合当前的实践，非正常访、涉法涉诉案件多和诉求与决策不对等的问题，使其偏离了全过程民主的诉求。未来，党和政府须坚持人民为中心，不断完善信访制度，助推信访工作的改革创新。本文基于全过程人民民主视角，探究基层信访工作的治理，并在此基础上提出信访工作的实践进路。

关键词：全过程人民民主；基层信访；治理；创新

信访是人民群众工作的重要组成部分，其目标在于使民众能够积极地参加到国家的各项工作中去，听取民意，保护民众的权益，解决社会上的各种纠纷。近数十年来，我国的信访体制一直扮演着重要角色。近几年，随着改革的深化，各类社会问题越来越多，信访案件也越来越多。当前我国信访方式和类型呈现出多样性、复杂性等特点，各界普遍存在着司法行政界线不明、“群众唯上访”等诸多问题。可见，基层信访存在漏洞。基层作为国家治理的第一线，信访工作的好坏，直接关系到人民的权益能否得到保障。

随着十九届四中全会通过决定，表明新时代处理人民内部矛盾的要求，即“完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。这一任务的提出，推动了信访制度的改革与完善。国家信访局原局长舒晓琴曾指出“信访制度是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充，必须坚持、加强、创新、完善。全过程人民民主作为我国社会主义政治的鲜明特征，与信访制度密切联系群众等制度特色内在契合，这就为其治理与创新指明了新的方向。

一、信访制度与全过程人民民主的内在联系

（一）注重“人民为中心”的民主理念

信访制度作为人民群众直接的民主参政方式，就参与的主体来说，它与全过程人民民主中“以人民为中心”诠释民主实践有着异曲同工之处。信访中蕴含的最广泛的人民民主就体现在参与者身份的无限制性、参与形式的多样性。首先，信访制度免除任何身份、知识水平的限制，一直都注重广大人民的根本利益。既然面向普通群众，为了人人有效的参与、沟通，信访制度从未设置较高的门槛，而是应用弹性的要求，欢迎任何人同政府互动。其次，信访未设置固定参与形式。人民群众不管是通过邮件、书信，还是电话、线下来访，只要能清楚反映个人诉求，政府就当及时地做出回应。正如《信访工作条例》指出政府部门要向人民公开一切有关信访机构的信息，保证信访渠道的顺畅，人民诉求总在首位。信访旨在维护社会稳定，通过群众参与决策和政策执行，以社会制度的优越性体现“以人民为中心”的民主理念。最后，信访工作坚持走群众路线。为了减少社会矛盾的反复发生，降低人民信访的成本，基层的信访工作已经划入基层治理范畴。从受理的信访事件中看，人民给予政府工作的建设性意见占到十成，听民意、集民智，也是基层信访工作的主要目的。

（二）全方位覆盖的民主机构

不同于西方民主的精英选举，其中凸显选票的重要性，中国式的民主更强调公民的参与。信访制度作为中国独特的民主形式，类比全方位、全覆盖的全过程人民民主实践，它在维护人民利益方面显示出全方位的覆盖。具体来说，信访案件中涵盖各种各样涉及人民利益的事务，任何与切身利益有关的人民诉求都能够被反映到信访机构中。另外，信访过程往往覆盖政治参与的各环节，人民参与到信访，从反映诉求到政府的回应解决，其中不乏利益表达、权力监督等民众运行环节[7]。这就体现出信访制度民主功能的全面性。

（三）民主运作的全链条衔接

基于信访的流程，从民众参与、民主监督到公共决策与政府反馈，整个运行过程构成一个连续的、统一的整体。全过程人民民主与之对应，既是结果的民主，又是过程的民主。信访制度的“全过程”就体现在整体性的民主运作机制保障各环节畅通，同时确保各民主环节在运行中相辅相成，从始至终地实现人民民主。作为一种在运作上超越层级的民主制度体系，确保民意能够直达最高权利层，这就要求民主传输过程中各层级间保持衔接，从而在民意上达中维持信息的真实性。由此，从民主运行的实践出发，信访制度与全过程人民民主的逻辑共通就在于，民主运行体系中每一道程序的相互衔接。只有通过各环节的接续传递、不断补充人民意愿，党和政府才能更有效落实人民诉求。

二、当前信访工作存在的问题

当前，大多数地方信访事项经主管审批、签阅后，须在信访平台上向相关单位负责人传达，并指定专人负责。因此，一直以来，基层信访制度都受到当地政府的权能的限制以及垂直管理部门的条块性制约，对照全过程人民民主的实践要求，可见信访工作存在许多迫切的问题有待解决。

（一）信访不信法，涉法案件增加

相比于其他民主参政方式，由于信访设置的门槛较低，对于民众而言其前期成本实际很低。加之当前信息日新月异，信访资料、交通等资源唾手可得，因此考虑到司法诉讼的费用，普通民众通常会选择免费的信访。同时，在我国，群众多受中国传统思想的影响，难免产生“有问题，找政府”的观念。基层人民碰到问题往往先向公安机关、信访部门求助，而非寻求法律帮助。在此情况下，信访部门工作人员不得不成为“传声筒”，向相关司法部门传递民众诉求，并且告知来访者通过司法途径的解决之法。此外，基层群众面对司法维权，普遍抱有诉讼复杂、耗时长等偏见，一旦涉及自身权益就把信访机构当成维权工具。尽管，我国已经明确案件中的“诉”和“证”分开，然而广大来访者仍然模糊两者，抱着“唯上访”的心态，维护自己的利益。这些信访不信法的行为具体表现在两类事件：一是涉及拆迁等方面的民生问题；二是劳动争议。无论是建筑商之间发生的款项延迟，还是农民工工资的拖欠，群众往往向劳工管理机构索取赔偿或资金，造成“集体访”，甚至激起暴力事件。

（二）诉求与决策不对等

信息时代下，流通的消息流给人民大众提供了及时的反馈与机会。尤其是伴着中国国力的增强，各种国际会议落脚中国。因此，与会期间，人民都期望积极参与公共决策，迫切维护自身利益，造成上访人数短期内激增[14]。但现实中大多数政府部门仍依赖于人民代表大会制度等主要政治制度进行决策，信访实践中由公民的参政意愿转化为政府决策的民主运行实际上存在脱节。信访制度的初心在于让人民表达意愿来更好的指导公共决策，期望以基层群众的建议规范政府的行为，和根本政治制度——人民代表大会制度不同，信访制度作为民主参与中基础性制度应当与政府决策体系相衔接，只有信访机构和地方政府信息流通，双方形成信息对等，才能真正将民众意见转化到实际决策中来，从而保证民主参与的完整和连续。

三、造成信访工作困境的原因分析

（一）基层信访工作制度的不完善

以信访工作的开展状况为主要指标，对其进行“信访排名”，是各级政府信访考评体系的核心。但对未履行好的领导干部进行谈话，进而“一票否决”的评价体系却没有考虑到信访工作问题的实质。基于这种考评制度，基层群众中觉得自己抓到政府机关“弱点”的不在少数，这也是造成近年来“越级访”等集体要挟政府机关等现象频发。由于上级机关对其考评的施压，基层政府须严控这类非常态访，为此部分基层投入了巨大的财力和人力来杜绝这类“不寻常访”的发生，使得信访工作停留在“面子工程”上。从现实来看，信访终结制度具有一定的局限性。从广义上讲，信访的终止是指在处理、复查、复核三个程序后申诉程序的结束。但实际工作中，经过了三道程序本该终止的案件，依然存在着“终而不结”的问题。接访人持续的、重复的进行上访。终结机制的缺陷，不仅阻碍基层政府开展信访工作的正常收尾，而且损害了社会公信力。加之，现行信访责任追究制度存在不合理。当前很多基层信访工作难以明确边界，案件牵涉到多个单位、多方职能。然而基层信访机关受制于政府权能，无法对其进行问责，进而导致了具体问责机制的缺失，这就造成政府内部条块间权利分配不均衡的恶性循环，终究会妨碍基层信访工作的日常开展。

（二）基层信访机制体系运行不畅

我国基层政府现行的信访机制体系相当繁杂。各级党委、政府和各职能单位都设有内部的信访机关。作为民主的兜底性实现途径，要求民主运行中全链条的衔接，现实中却表现出各机构独立，无法统一经营，缺乏良好协作和组织结构的不足。近年来，信访工作信息化程度提高，各级信访机制也在不断地进行改革。通过一系列市长热线、统一信访平台等信访渠道为群众反映诉求提供了便利，但由于各信访机关同上级条块间缺少有效地沟通、协调和统筹规划。这就造成了某些具有一定权力的申诉案件在部分信访机关中滞留，有时甚至出现无人受理的情况。尽管各地的信访部门都有“第一责任人负责制”的要求，但面对需要多部门联动的复杂信访问题，基层政府仍然没有建立起完全疏通的信息流通渠道，这无疑是运行体系中各环节、各部门的脱节。要使基层信访机制体系运行通畅就应该协调各机构形成连接的统一体，保证信访的民主层层递进。

（三）基层信访工作人员工作被动

基层信访问题通常涉及民生问题，具有复杂性，一个案例往往牵扯到多个方面。然后，事项的繁杂却没有足够的人力来协调、处理。现实中，基层信访部门的工作中常常出现“僧多粥少”的现象，许多基层机关中甚至没有专职人员来维持日常信访工作，而兼任人员又无力胜任多种职务的身份。与此同时，人民群众上访的激增、跨层级访问的现象一直未得到有效解决，这些信访工作中的“恶习”在无形中打消了基层工作人员的工作热情。因此，基层信访工作人员面对无理上访、重复来访等只能采取教育和忍让的措施。日积月累，基层的信访工作就陷入了消极的境地。

四、提升基层信访工作的路径创新

（一）健全信访工作制度，回归“民本”位

目前，我国信访工作所承受的压力巨大，而不健全的信访评估体系是造成这一问题的重要根源。受这一考评机制的影响，基层信访机构多以信访量、办结率来评判信访质量的高低。因此，基层信访机构开始出现一味追求减少“非访量”，尤其是在重大与会期间，基层信访机构要耗费大量社会资源去控制群众的非常态上访。而“信访”作为老百姓心目中的“维稳”概念，当下迫切需要构建一套科学的、客观的、公正的信访评估制度。因此，要加强对信访的审查。各级政府的信访工作不能一概而论，要严格甄别重点、难点和突出的问题，妥善处理一批重复访、无理访和越级访等问题，从根源上减少这类不合理访问的数量。坚决执行工作条例中的“不合理访”则纳入非考评范畴。同时，要废除“一票否决”制度，消除信访等级制度。若想发挥信访制度的优势就要将其转变为践行基层人民民主权利的治理体系，基层政府在进行决策时摒弃等级的芥蒂，减少使用独断的权利，以协商的方式与人民建立信任，拉近关系，让其回归到为民服务的根本目的。尤其在解决群体性上访和重大的信访事件时，协同其他群众参政议政的方式，如基层协商等，在增强政府的权威和权威的同时，充分解决人民的急难愁盼。

（二）拓展信访的渠道，打造全方位民主参与

长期以来，人民群众的建言献策都没有在政府决策中发挥应有的作用，政府只看到基层群众的求助，没有真正听到群众“好声音”的指导。因此，新时代信访制度的创新之新，在于民主渠道的拓宽。从人民日报“十四五”规划留言板上不难看出，无论是来自互联网的网友还是线下读报的老者，都积极为民生保障、科教兴国、基础设施建设等提出建议。信访中人民建议征集的方式随着政府的重视也逐渐多样化，不局限于原始的走访、电话连线等，专栏、小程序的诞生丰富了信访的形式，未来人民建言献策将在新型信访制度中发出更闪亮的光芒。

随着信息技术的发展，越来越多领域迈进数字化办公，信访工作的信息化是实现数字化建设的必要途径，搭建信访信息平台是实现政府条块间信息流通、共享的关键。自2002以来，我国的信访信息网建设步入新阶段，但信息网的发展仍然存在许多不足，制度不健全和系统功能的不完备是迫切问题。未来要把有关信访、调解、司法等方面的信息整合录入。通过这种方式使得信访工作更公开、更透明，提高群众的信任度，从而打造一个良好的信访生态。

（三）整合信访流程，推进全过程民主构建

基层信访要想充分保证人民群众行使民主权利就离不开信访过程各个环节的对接和流程的通畅。信访制度的“全过程性”就表现在信访流程的环环相扣。首先，基层政府条块间的相互独立局面需要得到改善。基层信访内容复杂，民众多集中在民生、农业等方面表达诉求，其中涉及几个不同政府部门。因此，部门间的协调机制的是否有效往往会影响信访制度民主运行流畅度，要以人民群众的民主参与为核心，对政府条块间的工作、流程进行梳理，并在此基础上建立联动机制。全过程民主的构建是协同信访民主机制的纵向整合。来自基层信访的群众建议是政府公共议事的基石，通过征集人民建议，形成信息网，从而实现信访与人大的信息共享，与政协的资源共通，构建出完全融通的民主参与机制。

五、结论

结合当前开展的基层信访工作，信访制度不应成为人民群众权利救济、解决纠纷的首选途径。全过程人民民主始终追求人民性，这一特性作为基层信访治理创新转型的价值旨归，迫切要求其回归“民本位”，与建言献策一起发挥民主参与作用。展望基层民主的未来发展，当以健全的基层信访制度、多元的信访渠道、畅通的信访流程，推进基层信访的变革。

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