摘要：自进入二十一世纪起，我国的经济得到了迅速发展，但人口老龄化的问题也越来越严重。根据第七次人口普查的结果显示，我国六十岁及以上的人口占比为18.70%，这表明人口老龄化程度进一步加深。与此同时，空巢老人的数量也在增多，随之空巢家庭不断涌现，空巢老人的养老保障成为了一大难题。这些难题可以分为社会层面的和法律层面的，其中社会问题有经济供养水平不足、精神慰藉匮乏与身体状况受损等，法律问题包括养老保障立法层级较低且起体系较零碎、养老保险相关立法滞后、专门性法律规定不足、居家养老护理困难等等。而本论文主要是针对法律问题进行探讨分析，通过分析现有的空巢家庭的养老保障法律现状，分析现存的法律问题并提出相应的解决方案，为空巢家庭的养老保障建立一道安心的法律屏障。

关键词：空巢家庭；养老保障；法律问题

近些年关于空巢老人“孤独死”类似社会事件的发生，让我们不得不将目光放在空巢老人的养老保障问题上。虽然我国已经确立了基本养老、企业年金、个人养老为养老保障体系的三大支柱，社会养老保障制度有了很大发展，但仍存有相关法律问题亟待解决。然而，就目前我国学者对空巢家庭的养老保障研究现状来看，国内对空巢老人的研究主要是围绕着社会学、统计学以及经济学等角度，从法学的角度来解决空巢老人养老处境的研究却寥寥无几。本文主要从法律角度分析空巢家庭的养老保障问题，首先对空巢家庭养老保障制度进行界定，其次分析空巢家庭养老保障的法律现状以及存在的法律问题，并对这些问题进行分析与探讨，最后提出具有针对性的解决对策。

一、空巢家庭养老保障制度的界定与法律现状

（一）关于空巢家庭的界定

“空巢”的概念是来自于对“雏鸟飞走，老鸟独守巢穴”的一种形象比喻，而后慢慢成为形容国内八十年代老年人将子女送往外国留学或工作而独自在家的一种情形。美国社会学家杜瓦尔在其生命周期理论中首次提出了空巢概念，其认为空巢是用来确定一个时间起点，即家庭中的所有孩子全部离开家庭的那一刻。北京大学穆光宗教授认为空巢家庭可以分为两类，一种分为纯空巢家庭和类空巢家庭，纯空巢家庭分为单身空巢家庭与配偶空巢家庭，类空巢家庭指子女不在自己身边而留有其他亲属陪伴的家庭；另一种分为年老的空巢家庭与年轻的空巢家庭。而本文探讨的空巢家庭主要指的是年老的空巢家庭，即子女不在身边独留老人的家庭。

（二）空巢家庭养老保障制度的法律现状

1.域外的空巢家庭的养老保障制度

在西方工业革命开始初期，以自由放任理念为主导的养老保障思想成为当时西方国家制定养老保障政策的主要依据，以英国为代表的国家制定了《济贫法》，但该法并不能有效地改善贫民的生活条件，该时期养老保障层级是低层次的。但到二十世纪初，英国通过颁布一系列养老保障法律来保障养老，例如1908年的《老年养老金法》。二战后英国的养老保障制度得到了快速发展，相继出台带有福利性质的养老保险政策，在此过程中，国家承担更多的养老风险。从二十世纪八十年代至今，英国养老法律保障不断改革，改革内容主要将养老风险平均分担给政府、企业和个人，并颁布新的养老保障法，确保养老保障制度的可持续发展。

德国作为最早建立养老保障法律制度的国家之一，其养老保障制度体系较早得到了完善与发展，其中国家在养老法律制度当中起着主导作用。1889年，德国颁布了《老年和残障社会保障法》，开启了德国养老保障法律制度的进程。之后在德国养老保障的相关法律中，规定三种养老保障模式，逐步形成相对完善的养老保障体系。一是养老机构型，养老机构给空巢老人提供二十四小时的起居、护理、日常生活等全方位服务；二是居家养老护理型，空巢老人在家养老，社会机构定期提供日常照料；三是老年住所区养老型，提供给空巢老人适合养老的新住所，通过加强硬件设施保障空巢老人的养老。而老龄化问题严重的日本，其养老保障制度的发展参照德国养老保障制度模式，但也带有本国特色，其颁布的《国民年金法》、《老人福利法》与《老人保健法》成为支撑起日本老人养老保障体系的三大支柱，再加上社区老年服务模式与居家养老的养老方式都在一定程度上保障了日本空巢老人的老年生活。

2.我国目前空巢家庭的养老保障制度的法律现状

（1）基本养老保障制度立法层级较低

二十世纪末我国进入老年型国家行列，通过颁布《老年人权益保障法》对老年人的养老权益加以保护，该法被认为是“关于养老保障的标志性法律”，并成为养老保障的法律依据。之后颁布的《社会保险法》只是笼统的规定居民基本养老保险待遇组成和相关缴费原则等事项，内容并不详尽。国务院基于上述两部法律出台的《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》，在法律位阶上属于其他规范性法律文件，立法层级较低，具有较强的政策性，各省可以据此制定相应的实施政策，适应地方的发展，因此实施政策会具有明显的地域性。

（2）空巢家庭养老保障缺乏专门法律

近些年国家相继出台的法律法规、相关规章以及政策性文件都只是对老年人的养老方面进一步加强保障，例如，《宪法》第四十五条与第四十九条对养老保障的规定。以及后来出台的《老年人权益保障法》根据《宪法》中关于老年人的养老保障的相关规定的细化。虽然这些养老法规的完善无疑推动了国家养老事业的发展，但都只是从老年人这一整体出发，并没有将老年人这个群体加以细分，从而有针对性对养老予以法律保障。但从空巢老人这一主体来看，这些法律文件只是对老年人进行宏观规定，没有将空巢老人作为一项专门的法律主体进行规定，具有笼统性，并不能有效解决空巢老人这一特殊主体的养老问题。

（3）养老保险制度不尽完善

尽管改革开放以来，我国一直以“先试点，再改革，缓立法”的方式进行养老保险制度的改革，同时制定出相关法律文件，但是并没有出台专门规定养老保险的法律或行政法规，也未形成一整套的养老保险体系。由于设立的个人最低养老保险缴费标准较低，我国城乡居民参保人数显著增加。而经过几年的发展，彼时政策已经不能适应居民收入不断增长以及经济快速发展的情况，相对稳定的最低缴费标准与已经提高的基础养老金标准形成了“强福利，弱保险”的局面，加之《社会保险法》规定养老保险基金实行的的省级统筹，部分地区养老保险基金会面临收支不平衡的情况，难以有效推动养老保险制度的发展。

（4）居家养老服务难以有效落实

二、空巢家庭的养老保障制度存在的问题分析

（一）政府责任在养老保障方面的缺失

在传统观念中，养老主要是由家庭予以保障，子女应尽到赡养义务。但随着空巢老人的出现，家庭养老越来越难以真正实现，此时政府的作用得以体现。在《宪法》和《老年人权益保障法》中都提到了政府在养老保障方面应承担的法律责任，养老是法律对政府提出的法定责任，并且养老权是每一位公民所享有的法定权利，政府应该从法律层面来保障空巢老人的养老。但从以往养老保障实施的现实情况来看，存在着政府在养老保障中定位不清，缺位越位的现象，而且政府在养老保险、财政补贴、贫苦资助等关于空巢老人社会福利政策方面落实不够到位，这些表明政府没有尽到相应的养老保障责任。

（二）基本养老保险相关立法碎片化，没有统一的标准

建国以来，我国基本养老保险立法不断发展。改革开放后，开始探索建立社会养老保险制度，在部分地方进行试点工作，同时发布了相关决定以及指导意见。在《社会保险法》在第二章中规定了基本养老保险的相关事项，之后出现的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》是对《社会保险法》规定的基本养老保险内容的具体实施细则。可以看出，从上世纪五十年代以来，我国关于养老保险的立法工作一直在进行着，但由于我国不同地区经济发展的差异，实施的基本养老保险标准不同，导致我国关于基本养老保险的法规、规章、政策性文件偏多，没有出台一部专门介绍基本养老保险制度的养老保险法。尽管过多的法规政策文件有利于指导养老工作，但这也会出现一些弊端，不利于基本养老保险制度向大众的普及。

（三）赡养人义务的履行过于简化，规定具有模糊性

赡养老人本是每位子女应尽到的基本义务，但随着空巢家庭数量的增多，赡养义务人对其应尽的赡养义务的履行有时会有所松懈，法律对此进行详细的规定可以起到提醒作用。就目前我国法律法规来看，一些关于赡养人义务的法律规定不够详尽，在《老年人权益保障法》中规定了赡养人有义务常回家看看，但规定的过于简单且内容具有模糊性，又不具备实际执行力，导致该法有时被成为常回家看看法。例如，在该规定中的“忽视”、“冷落”与“经常”应该怎样界定，法律并没有给出具体明确的答案，缺乏统一的判断标准，执行时可能会出现困难。

（四）居家养老护理薄弱，缺乏法律保障

居家养老不同于传统意义上的家庭个体养老，是更趋向于社会化养老的一种养老模式，指的是老年人居住在家中，通过家人以及社区的照料从而实现养老的养老方式。居家养老服务起源于英国的社区照顾制度。从实行居家养老模式的国家可以看出，居家养老需要一定的基础，比如足够的资金支持，专业的居家养老服务队伍和政府的管理等方面。在2012年我国将居家养老上升到法律层面，在《老年人权益保障法》中第五条中得以体现。尽管居家养老能够很大程度上解决养老保障问题，但目前来看，我国还没有针对居家养老制定统一且具体的规定，对居家养老的规定大多是以政策性指导为主，例如《北京市居家养老服务条例》，但这些法规只是在部分地区实施，难以真正有效在全国实现居家养老模式。实践中，因为缺乏有效的监管力度，相关政府部门对关于居家养老的政策文件执行力不足，导致居家养老难以有效落实。

三、空巢家庭的养老保障问题的解决建议

（一）强化政府在社会养老保障中的责任

政府主要在社会养老服务事业中的政策扶持、市场培育、监督管理等方面承担着相关责任。具体来讲，政府可以对养老保障事业进行政策扶持，养老服务产业的健康发展需要政府政策的支持，地方养老福利政策的执行需要政府的保障，同时给予空巢老人这一特殊群体更大的政策倾向。政府需要建立起一支专业化的社会养老服务队伍，进行专业服务机构的培育与社会养老事业人员的训练，给予空巢老人生活物质帮助，同时满足空巢老人的心理需求。政府还需要发挥着监督管理的职能，在养老服务市场中需要政府“无形的双手”来保护空巢老人在养老保障中作为弱势群体一方的利益，对养老事业相关活动进行监管。

（二）提高城乡养老保险立法层级

养老保险制度是空巢老人养老保障的核心，养老保险立法显得尤为重要，在分析空巢家庭的养老保障的法律现状中提到，相关法律规定主要是《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，而该《意见》立法层级较低，再施行的过程中出现了稳定性不强，执行力不足的情况。因此，需要提高立法层级，尽快完善基本养老保险法律制度。在养老保险实现全国统筹之后，尽快出台相关配套制度体系。也可以出台的政策性文件为基础，相应提高养老保险立法层级，增强法律稳定性。

（三）完善赡养义务人的相关法律规定

1.完善精神赡养法律制度的内容

首先要科学界定法律规定的赡养义务人在精神赡养方面的相关概念，可以结合本国实际情况，参考域外对相关概念的界定，赡养人对老年人的精神赡养大多以量化的方式具体地规定了赡养人与老年人之间的居住距离以及每一年、每一月、每一周甚至每一日应当与老年人接触的时间和次数，并且对他们之间交流时忌语的限制，最大程度的保证了精神赡养的数量和质量，尽可能的满足空巢老人的精神需求。当然，我国在完善《老年人权益保障法》时，可以通过对空巢老人养老诉求的调查，听取其关于精神赡养的意见，再对他们的意见进行归纳和分析，帮助他们认识到自己的养老权益并鼓励他们通过这种方式提出自己的精神赡养需求，进而明确赡养人在精神赡养方面的义务。在强调明确赡养人在法律上的义务的同时，还应当完善赡养激励机制，制定“鼓励性条款”使赡养人从被动变为主动，更能刺激赡养人积极主动赡养老年人。

2.细化赡养义务人的法律责任

对于赡养人是否违反《老年人权益保障法》中规定的赡养老人的规定，并没有给出相应的标准来判断，也没有给出需要承担的具体的法律责任，赡养法律责任的规定较模糊。因此，在提高空巢老人养老保障方面，可以先将具体明确的界定标准确定下来之后，再进一步细化不同的法律责任，比如关于没有尽到赡养义务与没有全面履行赡养义务之间如何界定，且应当负何种法律责任进行明确。通过法律的规定将责任明确细化，以此来督促赡养人履行好自己的赡养义务，老年人的养老权能够得到救济。

（四）完善居家养老服务相关法律制度

建立更高层次居家养老服务的法律法规，将细则事项写入法律法规之中，从而构建全新的居家养老法律体系。当然这些都需要国家的支持，一方面国家是居家养老服务得以发展的重要保障，另一方面居家养老服务事业的发展需要国家资金的支撑，可以从以下几个方面着手进行。其一，完善居家养老服务的立法，从法律层面将居家养老服务的内容方式、监管机制和专业人员的培养等实施细则由法律进行统一规定；其二，居家养老服务事业的发展需要资金保障，可以寻求更多的资金筹集的渠道；其三，社会福利主要是由政府主导，居家养老服务本质上是社会福利的一部分，建立完善的居家养老服务监管机制，政府理应发挥着主导作用，完善居家养老护理人员储备机制，组织人员的专业训练。最后，当然除了政府要进行组织监管之外，相关养老服务行业组织也要进行自我监管，同时加强行业相互之间的监督，共同推动居家养老服务体系的构建。

参考文献

[1]陈晓敏，杨柳.现代化进程中的“空巢”家庭现象论析[J].长白学刊，2003（06）：63-66.

[2]封婷.日本老龄政策新进展及其对中国的启示[J].人口与经济，2019（04）：79-93.

[3]管凤玲.农村空巢老人养老保障制度法律问题研究[D].山西大学，2018.

[4]郭林.中国养老服务70年（1949—2019）：演变脉络、政策评估、未来思路[J].社会保障评论，2019，3（03）：48-64.

[5]李川.我国城镇居家养老服务法律制度研究[D].西南政法大学，2016.

[6]李靓.浅析人口老龄化背景下的空巢家庭养老问题[J].经济视角（中旬），2011（01）：152-153.

[7]李涛.论人口老龄化背景下的养老法律制度完善[J].江汉论坛，2015（12）：131-135.

[8]李志强.孝道危机时代下空巢老人权益的法律保护[J].河北学刊，2015，35（01）：169-174.

[9]马燕.社区居家养老服务的法律保障研究[J].兰州教育学院学报，2019，35（04）：154-155.

[10]马征.老年人赡养制度的法律思考[D].贵州大学，2008.

[11]穆光宗.家庭空巢化过程中的养老问题[J].南方人口，2002（01）：33-36.

[12]权彤.老龄化压力下的日本养老保障体系及其借鉴[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2009，32（02）：121-125.

[13]王雯.城乡居民基本养老保险财政补贴机制研究[J].社会保障研究，2017（05）：3-13.

[14]王亚辉.我国农村社会养老保险法律问题研究[D].山西财经大学，2019.

[15]闻梦溪.我国基本养老保险法律制度研究[D].哈尔滨工程大学，2018.

[16]吴国平.我国老年人赡养保障立法问题研究[J].学术探索，2019（03）：110-118.

[17]杨峰.完善养老保险制度体系的重要性和途径[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2013（04）：151-152.

[18]尹银.日本的养老经验与对策[J].外国问题研究，2009（02）：17-22.

[19]张慧楠.论我国空巢老人权益的法律保护[D].西南大学，2012.

[20]张竞芳.关于我国老年人权益保护问题的思考[J].公民与法（法学版），2013（12）：26-29.

[21]张静.“空巢”概念的界定和规范使用[J].中国老年学杂志，2012，32（08）：1765-1767.

[22]张毅.社区养老服务主体法律制度研究[D].辽宁大学，2019.

[23]赵洁.居家养老服务法律制度探究[J].农村经济与科技，2017，28（10）：155-156.

[24]朱海龙，欧阳盼.中国人养老观念的转变与思考[J].湖南师范大学社会科学学报，2015，44（01）：88-97.

作者简介：李向华（1999年），女，汉，河南省新乡市，硕士在读，研究方向：宪法学与行政法学。