近年来，政府投融资平台在推进城镇化进程、提供公共服务、加快地方基础设施建设及经济发展等方面发挥着重要作用。但与此同时，随着国家对政府投融资平台的监管越来越严格，多数平台公司逐步暴露出债务风险大、经营能力弱、运营效率低等一系列问题，偿债风险越来越大。在经济新常态下，如何加快推进政府投融资平台转型改革与高质量发展，能够健康地担当起地方经济社会发展的主力军和抑制经济波动的稳定器，是当前各级地方政府的重要课题。

一、政府投融资平台面临的困境

政府投融资平台是城市化加速和投融资体制改革的产物，充分激活了政府信用，依靠特殊的职能定位和运作体制，长期以来为地方政府基础设施建设和产业发展提供了稳定的资金支持。但随着经济下行和对地方政府负债监管力度加大，投融资平台资产质量不高、变现能力弱的问题越来越突出，“靠借钱渡日”的经营模式越来越难以为继。

（一）债务负担重，融资渠道窄。平台公司承担的公共基础设施、民生保障、城市更新等项目，普遍存在建设周期长、收益空间小的劣势，为满足当地经济发展和民生需求，平台公司一直大额举债，通过借新还旧实现资金周转。再加上近十年来对地方政府负债的严监管，平台公司融资难度越来越大，主要融资渠道为商业银行贷款和非标融资，融资品种大多为短期贷款，但多投入到了回收期较长的项目上，这种短贷长用的错配现象很容易在金融政策变动时发生资金链断裂的风险。

（二）公益项目多，财政欠账大。多年来，地方政府投融资平台承接的大量公益属性的项目往往不具备盈利能力或项目收入不足以覆盖支出，过多的公益性项目建设导致平台公司的财务困难和经营利润的持续下降。另外，平台公司与政府部门、其他企业之间存在大量的资金拆借、担保等行为，随着债务规模的不断扩大，资金链、担保链不断延长，债务违约的风险高。

（三）投资收益少，盈利能力弱。平台公司主要承担政府投资项目的融资、投资和建设，多数投资项目为回收期较长的半公益和准公益性项目，以营利为目的经营项目占比较小，投资结构单一，自身经营能力低，造血功能不足，依靠平台公司自身经营难以实现盈利和资金平衡。随着投资规模的扩大，在累积效应作用下，盈亏平衡的缺口逐渐增大，资金需求结构严重失衡，融资环境和业务转型面临较大的压力。

二、出现困境的根源分析

（一）监管政策持续收紧，财政去杠杆化影响较大

一是2014年以来财政、金融监管等部门先后出台了40多份文件限制地方政府举债规模，给融资平台加上了多层“紧箍咒”，给地方财政画了“金刚圈”。自2014年43号文明确剥离融资平台政府融资职能后，导致融资平台的银行贷款难度陡增，融资平台一直翘首以盼的相关救济政策或方案也未出台。

二是财政杠杆收缩，但支出责任未减，部分财政支出责任转移给了平台。地方政府的土地财政难以为继，一般公共预算收入基本上都用于“三保”，没有多余的资金投资于重大基础设施建设和招商引资上。财政部设想的为平台公司“开前门，堵后门”，真实情况是前门开的不够大，后门堵的很严实，造成了资金短缺现象日益严重，平台公司不得不破侧门，寻求非标融资等高成本资金。

三是过量的非标融资，导致短贷长用，期限错配，风险增加。由于银行中长期项目贷款审核严格、获批难度大，平台债务中高成本融资特别是非标产品占比偏高，企业短期借款用于长期投资（短贷长投），随着近期债券市场对平台公司新增债券发行收紧和金融监管部门对融资租赁业务的全面收紧，不少平台暴露了流动性风险，对区域信用造成了恶劣影响。

（二）平台公司重融资建设，轻策划经营

一是在功能定位上，重融资、投资和建设，缺经营管理经验，盈利能力弱。平台定位不明晰，职能交叉重叠，精益运营的理念还没有完全树立起来，对产、供、销、人、财、物有效配置利用做得不够，对现有的存量资源还不能很好地挖掘、盘活、利用，缺乏把低效资产“变废为宝”的措施。资产经营、企业管理、风险控制、金融等专业人才匮乏，内部控制不健全，融资管理和风险管控体系不够完善。

二是在融资能力上，缺乏系统的项目策划，符合金融机构融资要求的项目少。无论是发行政府专项债券融资还是由平台公司进行项目融资，都需要构建自身投产平衡的项目载体，都需要以项目自身收益作为还款来源，平台公司的项目策划能力在很大程度上决定着其融资能力。目前来看，平台公司项目前期工作投入不足，策划包装研究不够，加之受大的市场环境影响，项目储备少，缺少能够支持长远发展、具备发展后劲的产业项目。

三是在经营机制上，无条件接受政府的指令性任务，没有自主选择权，自身信用很难支撑巨额的融资需求。融资平台与政府的关系是政府挖坑、平台栽树，没有项目选择权，没有投资回报机制，就没有与项目特点匹配的资金来源，违背了“有投资就要有回报”的基本经济规律，难以实现项目资金闭环。

（三）平台公司的监管体制分散，货币传导不畅

一是监管体制分散，财政、银监、证监、审计多头监管，各个监管部门站在部门局部角度出台的政策都有一定的合理性，但将这些政策合力作用于平台公司，就容易造成合成谬误，而地方政府和平台只能被动接受，在夹缝中寻找出路。

二是货币传导机制不畅，货币政策作用被削弱。近几年来，为了扩大货币供给量，央行不断降息降准，但效果不明显，原因就是作为银行重要客户的平台公司没有能力策划出符合银行中长期贷款要求的项目，而流动资金贷款额度又普遍用满，货币传导机制不畅，导致货币政策的作用被大大削弱，导致产生“银行流动性很充裕，企业流动性风险很大”的怪现象。

三、政府投融资平台的发展方向建议

（一）功能定位上，从“城市建设的主力军”转变为“城乡建设的主力军+经济社会发展的稳定器”

平台公司特有的组织协调优势和执行效率是纯市场主体无法替代的，其作为政府投资项目实施主体的职能不可或缺，作为地方政府逆周期调控手段的作用也不可或缺。未来，平台公司将不可逆转地由政府融资主体转变为市场经营主体，由经营政府信用转变为经营政府资产，由政府融资平台转变为政府资产运营平台，经营范围也由城市投资扩大到城乡并投。

（二）运营机制上，从“背负隐性债务”转变为“与财政市场化结算，平台公司上交利润”

近十年来，我国政府投融资体制改革的核心是将过去中央政府难以控制的地方隐性债务置换为中央政府能直接控制的显性债务，举债渠道由过去的政府融资平台融资转化为省级财政代发政府债券。随着政企分离改革的深入，政府将减少对微观事务的干预，基础设施与公共服务业务也将进行市场化转型，除纯公益性项目由政府直接投资外，其余由平台公司投资建设的项目将由项目收益偿还项目投资，财政不再兜底，平台公司代建的公益性项目，也将与财政进行市场化结算，而不再替财政背负债务。

（三）融资模式上，从“依赖政府信用”到“依赖企业信用”

剥离平台与地方政府的信用关联，政府不得再通过平台举债，平台举债也不再依赖政府。政府融资平台的功能由过去政府融资主体转变为市场化融资主体，由依赖政府信用融资转变为依靠自身信用融资，由政府兜底承担全部责任转变为政府以出资额为限承担有限责任。同时，利用拥有地方国有资产资源的优势，进一步加大与各类社会资本合作，采用股权合作、联合开发、混合所有制改革等多种方式，引进社会资本参与经济建设，取长补短、相互促进、共同发展，助力平台公司业务多元化布局。

四、政府投融资平台转型创新的举措

（一）短期治标，以化解平台债务风险为核心

目前各地方政府投融资平台的风险已经累积到极其危险的程度，短期内以“化解平台债务风险，保障平台经营安全”为核心。具体举措有：一是扩大专项债额度。发行地方政府专项债是优化平台短贷长用、期限错配风险的有效途径，但目前各地方政府专项债的发行额度远远不能满足需求，造成各地争抢额度的局面，建议中央加大对地方政府专项债的发行额度。从地方政府角度，发改、财政和平台要共同研究专项债申报材料，确保专项债审批通过率，同时发改和财政及时与上级部门沟通协调，力争重点支持，扩大总额度。审批通过后，平台做好专项债发行、拨付资料准备，制定偿还计划。

二是优化债务结构。为化解短期债务风险，平台公司要与各类金融机构加强沟通衔接，提前争取贷款展期，避免债务逾期风险。同时平台公司要提高项目策划能力，完善融资所需资料，积极申请中长期项目贷款、地方政府专项债、企业债等融资，置换非标、流贷和短融等短期融资。具备条件的平台公司可盘活处置有效资产，通过专项贷款、Reits、ABS等途径置换短期债务。

三是完善应急机制。建议扩大应急贷款规模，完善应急贷款办法，为平台公司在出现流动性风险时提供紧急救助。同时，支持地方性金融机构完善应急贷款产品，必要时提供流动性支持。各平台公司要加强流动性监测和预警，合理匹配公司现金流与还款计划，尽量避免出现紧急的流动性风险。

（二）长远治本，平台公司转型为城市综合服务运营商

未来平台公司的发展应定位为：城市综合服务运营商。“城市综合服务运营商”这一定位清晰界定了平台公司的政府属性和市场属性，即：在运营体制和机制上发挥市场活力，在功能和发展目标上履行政府职能。这一定位的本质是：将平台公司打造成政府与市场的融合体，以更规范的市场主体身份履行政府投融资职能，以更良好的市场效益保障更公平的社会效益，以市场手段破解政府投融资瓶颈制约。在这一定位下，平台公司的发展路径为：在市场框架下，经营政府优质资产，以盈利性项目的收益弥补公益性项目的投入（或将经营收益上缴财政，再由政府直接投入到公益性项目），提高政府统筹配置资源、逆周期调节的能力，更好地服务经济社会高质量发展。建议从以下三个方面采取举措，助力平台公司实现转型。

一是厘清政企边界。转型后的平台公司是市场化主体，不管是企业自营、授权经营、资源补偿或者是委托代理经营的资产，均必须以盈利（保本微利）为前提，确保平台公司投资与政府支出责任的边界清晰。应该由政府投资的纯公益性项目，政府要实际出资，与平台公司之间实行市场化结算，即使政府短期内无力支付，双方也要明确债权和债务关系，避免被认定为政府隐性债务。能够投产平衡的项目，由平台公司或社会投资方投资，投资方自负盈亏，并与政府债务脱钩，实行严格隔离，避免新增政府隐性债务。

二是规范治理体系。国有资产管理部门代表政府履行对平台公司的出资人职责，明确平台公司的经营目标、经营方式、授权清单、绩效考核、组织架构、党的建设等内容，政府对平台公司的管理由“管资产”转向“管资本”。平台公司要按照现代企业治理体系，完善公司治理架构，建立委托代理机制和激励约束机制。强化资产运营，提升项目盈利能力。做大中远期信用，规划好投资与融资、收益和还款，合理匹配长短期贷款，动态管理流动性风险。

三是提升策划能力。项目策划能力直接决定着融资能力，平台组建专门的项目策划部门和策划团队，配备金融、工程管理、法律等专业人员。建议在项目立项前由重大项目办牵头，相关部门和咨询机构参与，共同研究确定项目定位、总投资、建设主体、资金筹集渠道、经营模式、还款来源等核心问题。

未来一段时间是深入推进地方政府投融资平台转型发展的大好时机，要将“同业合并、突出主业”作为国资、国企改革的重要原则，加快平台公司整合重组和市场化改革步伐。平台公司作为新型城镇化建设和乡村振兴的重要载体，被寄托了推进经济社会发展、满足人民对美好生活向往的重大使命。面对高质量发展的压力，借助新一轮国企改革的东风，进行区域范围内国有资产资源整合，建立政企分开的现代企业制度，全面推进实体化、市场化转型，实现自身“造血功能”，将是地方政府投融资平台实现改革转型的关键。