摘要：信阳是重要的革命老区，分布在信阳八县两区的革命遗迹提供了丰富的红色记忆和革命历史文化内涵。近年来，信阳市把公共文化服务体系建设纳入到文明城市的创建过程中，公共文化服务体系网络初具规模。但仍存在群众参与性不高、形式内容与需求脱节、人才短缺、基础设施建设之后和体系建设不均衡等问题。必须通过加强顶层设计、完善资金保障、构建多元公共治理格局、统筹城乡一体化发展、建立以需求为牵引的供给模式等手段不断加强公共文化服务体系建设。

构建基本公共文化服务是实现公民权利的重要途径，是提高一个国家和民族文化软实力的重要手段，是对当今中国社会主要矛盾的回应，也是加强文化自信、实现两个一百年奋斗目标的重要载体。构建均等化、标准化的基本公共文化服务，是在十九大以来实现中华民族伟大复兴战略目标的背景下，为繁荣发展社会主义先进文化，保障广大人民群众的文化权益，提出的新的战略任务。

信阳地处大别山区，是重要的革命老区，分布在信阳八县两区的革命遗迹提供了丰富的红色记忆和革命历史文化内涵。2020 年，河南出台了《关于贯彻落实习近平总书记视察河南重要讲话精神支持河南大别山革命老区加快振兴发展的若干意见》，强调要以传承红色基因为重点，依托资源禀赋，突出比较优势，以更强担当、更实举措推动革命老区实现高质量跨越式发展。但是，信阳革命老区由于区情有别于其他地区，其建设公共文化服务体系必然也有其特殊性。因此，在推进服务型政府建设和文化体制改革的过程中，紧密结合信阳革命老区地区的实际情况和中央关于建设公共文化服务体系的总体要求，加强理论层面上的研究和探讨，对于科学规划信阳革命老区公共文化服务体系建设，建设与其经济社会发展水平相适应的公共文化服务体系，具有重要的理论意义和现实意义。

一、信阳革命老区基本公共文化服务体系建设现状分析

（一）信阳基本公共文化服务的发展成就

近些年来，信阳市把公共文化服务体系建设纳入到文明城市的创建过程中，纳入政府重要议事日程，纳入文明城市创建工作，全市八县两区均成立了公共文化服务体系建设协调领导小组，定期召开协调领导小组会议，市县各级分别制定了本级《公共文化服务体系建设协调领导小组议事规则》，市级出台了《信阳市基本公共文化服务实施标准》。形成了基本完备的组织保障和持续稳定的财政投入。在此基础上，信阳市初步完成了上游省、市、下有县、乡、村的五级文化信息共享工程五级服务网络，各级各类文化场馆人员编制充足，同时不断扩大志愿者队伍。目前，全市共有各级各类文化场馆三千余家，志愿者队伍五百余只，注册志愿者三千余人，每年进行文化人才培训一千余场，年均开展群众文化活动及各类展览展出一千余场。公共文化服务体系网络初具规模。

（二）信阳革命老区基本公共文化服务体系建设存在的问题

信阳革命老区基本公共文化服务体系建设成效有目共睹，但由于自然、历史、经济等因素的制约，信阳革命老区基本公共文化服务体系建设起点低、条件差，在完善现代公共文化服务体系建设，推进基本公共文化服务标准化均等化的过程中，还存在一些实际问题。

1. 信阳革命老区基本公共文化服务中服务客体存在的问题

（1）群众接受公共文化服务的积极性不高参与性差。当前信阳革命老区基本地区公共文化服务建设中存在的一个问题是，虽然有些地区现有的公共文化服务基础设施不多，提供的服务有限，公共文化活动更少，但群众接受服务的积极性不高，参与公共文化活动性差。

（2）信阳革命老区基本公共文化服务内容、形式与群众需求脱节。服务内容、形式与群众需求脱节既是群众不愿意接受服务，参与积极性不高的原因，也是公共文化服务建设中需求解决的问题。主要表现在信阳革命老区基本公共文化产品和服务内容陈旧和服务内容与群众的现实需要错位。

2. 信阳革命老区基本公共文化服务人才短缺

公共文化服务离不开专业技术人才。当前农村地区公共文化服务最急需的是人才。以某县为例，乡镇文化站在基本公共文化服务活动中占有及其重要的地位，承担了绝大多数的村镇公共文化服务活动，但工作人员却十分缺乏，而在基层还存在各种形式的人员借调问题。这还只是数字反映的问题，与之相联的是工作人员的专业化水平，专职化水平。

信阳革命老区基本公共文化服务的组织管理人才和专业人才的匮乏在乡镇和村一级的公共文化服务中特别突出。文化服务的客体特性决定了组织管理人才在文化活动中显得尤为重要。群众虽然有参与文化活动的愿望，但缺乏主动参与愿望，自我组织的能力和意愿比较低，没有得力的组织工作，很难将群众组织起来参与公共文化活动。加之当前，大部分革命老区生活条件，经济收入，发展机会，子女入学等各个方面与一般城乡相比都处于弱势地位，因此专业人员不愿意到老区工作，已经在老区工作的文化专业人才也没有留在老区工作的意愿。这就使外部资源型的文化专业人员匿乏。文化活动必须增添新鲜的时代性的因素，对老区来说，一些时新的文化娱乐活动必须有外来专业人员的辅导，外来辅导人员没有也就不可能组织具有时代性内容的文化活动。

3. 信阳革命老区基本公共文化服务基础设施建设存在的问题

基础设施是信阳革命老区基本公共文化服务的主要依托和载体，是服务体系的主要组成部分。在公共文化服务体系建设过程中基础设施有一个建设与使用的问题，建设是为了使用，使用得当可以提高其价值，使用不当会影响其建设。当前信阳革命老区基本公共文化服务体系建设，一方面存在资金投入不足，基础设施建设标准低，设施设备贫乏等问题；另一方面又存在已经建成的公共文化基础设施和配置的设备利用不充分甚至闲置的现象，导致本来就稀缺的公共文化资源浪费。主要表现是建设与使用脱节，形式与内容脱节。

信阳革命老区基本公共文化服务基础设施建设投入不足。公共文化服务基础设施数量不足，公共文化服务基础设施建设标准不达标。多数信阳革命老区基本地区的公共文化服务基础设施虽然有，但建设面积大都不足。中央政府要求乡镇一级综合文化站的建筑面积不得低于 300 平方米，不得建在乡镇政府办公场地之内，如果再加上综合文化站功能的增多这一点，信阳革命老区基本地区很多地区现有的乡镇文化站还有很大部分不达标。

4. 信阳革命老区基本公共文化服务体系建设不均衡

（1）信阳革命老区基本地区城乡之间公共文化服务体系发展不均衡。城乡之间建设的不平衡，似乎是大家熟知的问题，但人们看到的更多的是基础设施建设方面，是人们能够参与的公共文化活动方面的差别。无论是公共图书馆，还是博物馆，文化馆、艺术馆等基础设施基本都集中在城市，村镇很少或基本没有。城市里的基层公共文化服务建设比村镇健全，覆盖率高，建设质量好。

（2）老区区域内基本公共文化服务体系发展不均衡。以信阳革命老区村镇为例，村镇之间不均衡。同一地区内不同村镇之间农村公共文化服务体系建设数量与质量相差较大，比如有的村镇综合文化站建设较好，达到乡镇全覆盖，村级文化大院建设较为标准，有的村镇公共文化活动开展的红红火火，群众文化活动较多，而有的村镇公共文化活动较少或几乎没有。

二、信阳革命老区基本公共文化服务体系建设的路径选择

1. 加强顶层设计，提升信阳革命老区基本公共文化服务体系构建的统筹规划幅度和政策保障力度

组织保障是一切工作的关键。地方各级党委政府进一步强化学习，加深认识，做好规划、认真践行，要明确地方党委政府在基本公共文化服务体系建设中的主要责任和主体地位，不断加强和改进体制机制建设。切实加强文化建设的法制化水平，加强政府依法保障、依法行政的水平和能力，促使信阳革命老区基本公共文化服务体系建设进入规范、有序的发展进程。政策法规建设方面要在已有基础上积极制定和完善可操作性强的地方性实施细则，紧跟国家的政策方针，为推进体系建设提供制度保障和实践依据。

2. 完善基本公共文化服务资金保障体系（1）加强公共财政对基本公共文化服务体系建设的投入保障

坚持革命老区基本公共文化服务建设投入制度化、连续化。坚持乡镇投入增长快于城镇原则。公共文化服务建设的公共财政投入重心要下移。按照公共服务公平公正和均衡性原则，城乡之间的公共服务应该基本均等，城乡居民有基本同等的机会享受公共服务。鉴于当下城乡公共文化服务的不均衡现况，今后建设重点要下沉到基层与农村，更加注重革命老区基本公共文化服务体系建设投入。

（2）鼓励社会资金参与老区公共文化服务体系建设

采取多种形式鼓励社会资金参与老区公共文化服务体系建设中来，具体途径一是公共财政资金与个人（企业）合作建设或管理地区基本公共文化服务项目；二是对个人或企业独立出资兴办的基本公共文化服务活动；三是利用市场机制吸引社会资金参与革命老区基本公共文化服务体系建设；四是积极鼓励群众参与。要充分发挥各种民间公益性组织的作用，政府要转变观念，促进各种公益性组织的发展成长，并引导参与公益性文化事业。

3. 加强信阳革命老区基本公共文化服务管理组织建设、人才建设，构建多元公共治理格局

作为我国现代化建设和政治发展的必然要求，推进国家治理体系和治理能力现代化，是我国现阶段全面深化改革的重要手段和主要目标。作为国家治理体系的一部分，文化领域的治理体系和治理能力改革，涵盖了包括党建、经济、政治、文化、社会在内的诸多方面。因此，要加强信阳革命老区的基本公共文化服务水平，提升基本公共文化服务质量，建成现代化的老区基本公共文化服务体系，构建老区基本公共文化服务的多元共治格局是必然途径。因此，要加快转变政府职能，加强领导，转换角色、强化职能、加强引导，逐步形成政府主导，文化事业单位、企业、社区（村组）、其他社会力量等多元主体共同参与、协商与对话的制度框架。

同时，建立健全公共文化人才的选拔、培养和使用机制和文化人才队伍的保障和激励机制。逐步充实专职文化人才队伍建设，要向基层提供优秀人才政策，保障基层文化工作者基本待遇和福利，提供学习成长和职级晋升的机会，重点加强基层文化人才队伍建设，加强对文化骨干的培训，创新文化志愿者服务的新路径。建立一支扎根基层、服务群众的专、兼职相结合的公共文化服务队伍。

4. 加强信阳革命老区基本公共文化服务基础设施建设与管理

基础设施在公共文化服务提供和活动开展中具有重要作用。解决基础设施不足的问题，要在加强建设的同时，注意做好长远规划，兼顾当前与长远，加强基础设施的使用管理。科学合理的管理与使用可以使基础设施的功能得以充分发挥，提高效益以弥补数量不足的部分缺陷。

首先，要统筹规划公共文化服务基础设施建设，要坚持功能互补、突出区域特色。从长远和系统角度规划公共文化服务基础设施建设。基础设施的建设有先有后，有偏有重，但不能各自相互独立，互不相关。革命老区的公共文化服务基础设施建设要突出以乡镇基础设施建设为重点，以流动性服务设施和数字化公共文化服务设施为辅的思路，充分考虑老区特点。

其次，基础设施建设要兼顾长远发展和人口结构问题。基础设施建设是一次建设长久使用的问题，必须处理好当前与长远利益。基本公共文化服务基础设施建设要兼顾经济社会发展。公共文化服务的客体需求是动态的，其所依赖的政治、经济、文化和社会环境也不是一成不变的，这一特点决定了其内涵和外延会随着经济社会的发展产生一定程度上的变化。这种变化产生后必须要有一定的服务形式和基础设施去承载。

老区基本公共文化服务基础设施建设要充分考虑人口结构问题。随着中国城市化进程的加快，大城市和区域中心城市对广大乡镇年轻劳动力的虹吸作用将越来越明显，加之中国社会老龄化进程的加快，老年人口将成为老区基本公共文化服务的主要对象。这就需要相应基础设施与老龄化人口的特点相适应。同时，部分乡镇留守儿童多，这些地区在进行公共文化服务体系建设过程中必须考虑到这些因素，针对少年儿童加强服务，特别是要根据其父母不在身边的特点，向留守儿童提供多样化文化服务，体现人性化关怀，这对基础设施建设也提出了更高要求。

5. 加大投入，夯实基础，统筹革命老区基本公共文化服务城乡一体化发展

首先，要在各个层级明确公共文化经费投入的刚性约束机制，不折不扣的落实现有财政投入政策，明确公共文化资金投入增量，确保资金用好用实。要明确资金投入“全面提升”和“突出重点”的原则，建立健全以目标导向和差异化发展为指导的公共财政投资机制， 不断强化包括社会、企业、个人在内多渠道投资机制。；其次，要以革命老区农村、基层、贫困地区和红色资源丰富的地区为重点，加大基础设施投入和文化服务安排力度，重点保障重点地区的基层公共文化机构的正常运转；最后，积极争取老区文化建设专项资金支持，保证一定数量的中央转移支付资金和地方配套资金用于乡镇和农村文化建设。同时，要不断加强地方财政扶持老区文化发展的专项资金投入。

在坚持资源配置均等化原则、差异化原则和统筹兼顾原则的基础上，持续推进信阳革命老区基本公共文化服务设施网络建设。坚持以保障群众基本文化权益为宗旨，以现代化、信息化为要求，夯实基础，继续加强基础设施建设。建立全市统一的基本公共文化服务标准，做到政府保障标准化、基础设施标准化、管理服务标准化、工作评价标准化，以标准化建设推动均等化。

6. 建立以需求为牵引的信阳革命老区基本公共文化服务供给模式

一是提升群众参与度，积极开展网络政务，广开言路通过多种途径收集并鼓励群众表达公共文化需求；让群众通过网络直接参与和影响供给决策；二是丰富完善决策程序，决策过程要尽可能的体现群众的意愿，三是要简政放权，优化决策过程，综合考量属地、权责等多种因素下放决策权，提升基层的公共文化产品服务自主权。

针对老区公共文化服务客体的人口结构和作息规律制定科学有效的服务内容和供给模式。以服务客体的文化需求为牵引，优化公共文化服务供给全流程，以保障有效供给为目标，确保各项资源的合理调配。同时，以基层为重点，构建向基层倾斜的供给制度，并鼓励基层群众利用本地丰富的文化资源自办文化，发展文艺团体，丰富老区文化服务产品与内容。

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