摘要：民族自治地方法治政府建设是新时期法治政府建设的重要组成部分，因具有独特的地域性和民族性，其法治政府的建设及其所遇到的困境显然区别于其他地方法治政府建设。民族自治地方法治政府建设的出路，应当从完善民族法治体系、推动中央和民族自治地方关系进一步法治化、切实提高政府治理能力和推动法治观念与法治意识深入人四个方面出发。

关键词：民族自治地方；法治政府；困境；出路

《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》对“十四五”时期法治政府建设作出了全面规划，是新时期法治政府建设的纲领性文件，对法治政府建设总体目标提出了新的要求。在此期间，法治政府建设取得了长足的发展，但看到成绩的同时，我们必须清醒地看到法治政府建设中的薄弱环节。民族自治地方政府作为中央政府和上级政府在民族自治地方的代言人和执行者，作为民族自治地方的利益的代言者，其法治政府建设关系到民族区域自治制度优越性的发挥。

一、民族自治地方法治政府建设的概述

（一）民族自治地方法治政府的内涵探析

民族自治地方法治政府的内涵探析关系到其法治政府建设的具体任务和具体措施。当前学界对法治政府的内涵进行了较为全面的研究。姜明安教授认为，法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治政府仅指国家行政权行使的法治化；而当法治国家、法治政府、法治社会这三个概念分别单独使用时，法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化，也可指狭义政府行使国家行政权的法治化。法治政府是建设法治国家和法治社会的核心，民族自治地方作为法治国家和法治社会中的一部分，在探析民族地方法治政府的内涵时，理应在同一时空去把握，故本文所指的法治政府是指国家行政权的法治化。那么，具体到民族自治地方法治政府，是指民族自治地方行政权的法治化。那么何为法治化？学者孙红军认为法治化是指将对政治权力的限制和对公民基本权利的保护纳入法律框架之中，确保法治的表面规定与内在要求在国家的政治运作中得到执行。其本质在于对政治权力进行有效控制，旨在确保和维护人民的基本权利。具体到民族自治地方法治政府建设，就是指民族自治地方政府不断提高依法行政的水平，包括政府体制与治理机制符合法律规范规定和提升对民族事务和地域事务的治理能力。

（二）民族自治地方法治政府建设的特殊性

民族自治地方政府作为民族地区治理的主体，相较于其他地方法治政府建设，其法治政府建设的特殊性主要体现在地域性和民族性。

1. 地域性

当前我国共有自治区 5 个自治区，自治州 30 个，自治县（旗）120 个（其中自治旗3 个），民族自治地方数量众多且基本位于西南边疆偏远地区，因区位原因，受地势、气候、政治等因素影响，经济发展水平远低于非民族自治地方。例如，新疆和西藏位于边境，长期受境外政治因素干扰，民族关系不断复杂化。因此，大多数民族自治地方政府因区位因素影响，所需要治理的地域事务远比其他地方复杂，故其法治政府建设所面临的困难是非常巨大的。

2. 民族性

我国是多民族国家，每个民族都有各自的文化习惯。在长期的实践中，各民族在处理民族事务产生了其特有的民间法规，在社会组织、婚姻家庭、丧葬和纠纷解决等方面都有涉及，形式丰富，内容多样，如侗族的“款条”等习惯法。同时，各民族的习惯法寄托了该民族人民的丰富情感，在民族地区法治建设中具有重要意义。而民族地区的治理是中央与自治地方协同作用的结果，是国家统一体制与民族自治的结合。因此，民族自治地区政府在治理民族事务的时候，除了运用法律法规以外，还要理解和运用民族习惯法，通过合理的途径和机制实现国家法与少数民族习惯法的协调和融合，以促进法治的深入发展和少数民族文化的传承与保护。这也是民族自治地方法治政府建设区别于非民族地方的突出所在。

二、民族自治地方法治政府的建设困境及根源

（一）民族自治地方法治政府的建设困境

1. 民族法治体系有待完善

法治建设需立法先行 , 实现善治需坚持良法。民族法律规范和民族政策是我国协调民族关系、处理民族事务的基本工具 , 二者统一于民族法治实践之中。目前，我国基本上形成了以宪法为基础，以民族区域自治法为核心，以自治条例、单行条例为支撑的民族区域自治法体系。我国民族自治地方的法治建设虽然取得了一系列的成就，但针对当地所面临复杂的地域事务和民族事务，仍然需要完善，这主要体现在自治条例和单行条例的完善。自治条例和单行条例作为民族法律，是民族法治体系的一部分，是民族自治地方政府依法行政的重要依据。当前，民族地区自治条例和单行条例存在着立法选题盲目、立法技术缺陷等问题，导致所立之法缺乏科学性和可操作性，既浪费了立法资源，又使得政府无法所依或无良法所依。

2. 管理体制缺乏灵活性

民族自治地区的政府管理普遍采取的是层级化管理模式，也被称作“职责同构”体系。这种模式是中国地方政府管理的一个普遍特征，民族自治地区也普遍采用这种模式。集中式的管理体系是形成“职责同构”现象的主要驱动力。在这一体系下，各级政府机构，无论是中央还是地方，从省级到乡镇级，其职责和职能的设置都保持高度一致性，形成了一种自上而下的管理模式。由于这种模式的存在，民族自治地区的法治化进程需要遵循中央的统一规划和部署，限制了民族自治地区在法治政府管理能力提升和法治探索方面的灵活性。

3. 治理能力有待提升

建设法治政府要求民族自治地方政府提升对民族事务和地域事务的治理能力。当前，其治理能力仍有待加强，主要体现在以下方面：第一，法治政府建设方式较为滞后，多依赖传统路径，缺乏创新与适应性。同时，民族自治地方政府受经济发展水平制约，运用大数据、互联网等数字技术推动法治建设的能力不足。第二，人才队伍结构不合理，法治专业人才匮乏，制约治理效能。民族干部是管理民族地区事务的有效力量，他们在语言、文化等方面与当地群众存在强烈的共同感，便于与群众交流沟通，推动法治政府建设各项工作的展开。然而，在基层行政部门队伍中民族干部占比少，且缺乏法治人才。第三，纠纷解决机制较为单一，未能构建多层次矛盾化解体系，难以有效应对民族或宗族纠纷。基层执法人员在处理民族或者宗族纠纷时，以“和稀泥”的方法处理，或者过于僵化适用法律规范而忽略当地民族或者宗族的习惯法、乡绅等以处理纠纷。第四，部分领导干部与工作人员法治意识淡薄。在民族自治地方法治政府建设的过程中，少数领导干部和行政人员深受“官本位”思想的影响，并且带有“人治”倾向，工作方式往往直接而粗鲁，不遵守法定程序，特别是在民族自治地区，宗族观念浓厚，讲派系，重亲亲情人脉关系等等。

（二）民族自治地方法治政府建设困境的根源探究

1. 民族自治地方经济发展水平较低

经济基础决定上层建筑，法治政府的建设作为上层建筑建设，不能脱离经济基础。上文已经说明，绝大多数民族自治地方位于边疆偏远地区或者大山深处，这些地方因地理位置、地理条件或者政策等因素，交通不便，第二第三产业落后，基础设施薄弱，经济发展水平远低于非民族自治地方。以广西壮族自治区河池市为例，很多民族自治县位于大山之中，交通不便，在贫困县脱贫以前，全市除了两个市辖区，其余九个县均为贫困县。当地政府往往将大部分财政资金投入基础设施建设中，用于发展建设地方法治政府的资金不足，也就难以培养当地的民族干部和引进法治人才、开展公民法

治教育宣传等。

2. 中央和民族自治地方关系的法治化须进一步完善

根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定， 民族自治地方的人民代表大会和人民政府除了是国家的一级地方政权机关以外，还是自治机关，依照宪法、民族区域自治法和其他法律的规定行使自治权，可以根据本地方的实际情况可以变通执行国家的法律和政策，可以采取特殊的政策和灵活措施，促进地方经济文化建设。虽然各民族自治区、自治州、自治县陆续颁布了自治条例，但是在权力划分、利益分配和职能界定方面缺乏完善的制度框架，民族自治地区的治理在很大程度上依赖中央政府的指导和支持，对于变通权往往出于“政治风险”而不使用，这可能导致中央与地方在具体事务处理上的权责不明确或者管理体系“职责同构”，进而引起懒政、庸政、怠政的问题。

三、民族自治地方法治政府的建设路径

（一）提高民族自治地方立法能力

自治条例和单行条例是民族自治地方为管理本民族事务，有其独特的民族性和地域性，既是民族法治体系的一部分，又是民族自治地方政府依法行政的重要依据。作为中国特色社会主义法律体系的因子之一，自治条例和单行条例也必然朝着高质量立法转变。首先，应明确民族地方立法的“精细化”原则。具体到民族自治地方自治机关立法起草、审查和评估等程序的机关中，一方面要密切单行条例条文结构的逻辑性，避免 “头重脚轻”等逻辑混乱的问题；另一方面，不追求“大而全”，避免与上位法或同为法重复的立法问题，注重条文结构的完整性和适用的可操作性。其次，应当尽快制定统一的民族自治区域地方技术规范。当前，国家层面的立法技术规范已有《全国人大常委会法制工作委员会立法技术规范》，地方立法技术规范也已有《上海市人大常委会立法技术规范》《浙江省地方立法技术规范》等可供参考，加之民族自治地方立法实践初步总结了一定的经验，足以制定出一部统一的民族自治区域地方立法技术规范，以指导民族自治地方立法，推动立法质量跃上一个新的台阶，为法治政府建设提供良法依据。

（二）推动中央和民族自治地方关系进一步法治化

推动中央和民族自治地方关系进一步法治化，划分中央与地方的职能和权力范围，确保民族自治地方政府充分行使自治权，对于调动双方的主动性和维护少数民族的权益以及推动地区发展具有重要的意义。首先，依法界定权限以避免争议。一是在宪法修订时增加有关中央与民族自治地区关系的内容，加强宪法对分权的调整，明确区分国家利益与民族自治地区利益，同时区分政治权力的集中与行政权力的下放，以便于民族地方政府表达和实施自己的意愿，激发民族区域自治制度最大活力。二是需要制定或修改专门法律，如《中央与民族自治地方关系法》或修订《地方组织法》，规定中央与民族自治地区职权变更的法律程序，以维护中央与地方关系的稳定性。其次，进一步完善民族区域自治法，确保民族自治地方依法具体实践。尽管《民族区域自治法》赋予了民族自治地区一定程度的自治权，但这些权利的具体实施细节尚未明确。为此，需要制定补充性措施或执行细则，细化民族自治地区的权力和责任，以及具体的自治范围，以提升自治权的实际操作性。

（三）全面提高治理能力

治理能力的高低是衡量法治政府建设是否成功的一个关键考量因素。民族自治地方建设法治政府的特殊性就要求其必须提高治理能力，以处理好民族性事务和地域性事务。

首先，推动数字法治政府建设。数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。因此，民族自治地方建设法治政府，推动民族性事务和地域性事务的治理能力现代化，离不开数字政府的建设，应当积极运用互联网、大数据等技术手段，建设数字法治政府。具体包括：建设信息化法治政府，利用当代信息技术手段，实现信息的数字化处理和应用，构建现代的治理模式，从而显著提高政府的行政效能和服务质量；建设透明化法治政府，致力于实现全面的政务公开，确保决策、执行、管理、服务和结果的各个环节都能通过网络向全社会公开，确保权力在透明环境中运作。

其次，多层次培养民族干部和建立多元纠纷解决机制。具体包括：一是民族自治地方政府要有针对性地实施培养政策，特别是对有潜力的少数民族青年和干部。通过提供到高等学校或党校深造的机会，加强他们法治理论基础和科学文化素养，提升现有少数民族干部的教育水平。二是是建立长效多元矛盾纠纷解决机制，大力推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动机制建设，兼顾宗族首领和乡邻调解方式，构建相互联接、优势互补的多元矛盾纠纷化解体系。同时，在调解中除了运用法律法规外，还要注重民族自治地方的习惯法以及村规民约的正确适用，以兼顾天理、国法、人情，以维护当地民族、宗族关系稳定。

最后，推动法治意识和法治观念深入人心。法治政府的建设离不开浓厚的法治社会氛围，为建设民族自治地方法治政府提供良好的法治氛围，应采取以下措施：一是进一步完善领导干部和行政工作人员的法律法规学习机制，定期开展法治政府实务操作培训及行政执法专题研讨，以此提升各级公务员运用法治思维和方法推动工作和解决问题的能力。二是司法机关及司法行政部门积极开展法律宣传普及活动，组织法官、检察官或律师积极到基层开展法律科普宣讲，有针对性的答疑解惑，同时大力实施“法律明白人”培养工程，推动法治观念深入基层，培养民众办事依法、遇事找法、解决问题靠法的法治意识。

四、结语

习近平总书记强调，铸牢中华民族共同体意识、推进新时代党的民族工作高质量发展，是全党全国各族人民的共同任务。民族自治地区法治政府的建设作为新时期全面推进法治政府建设的环节之一，不仅关系到国家治理体系和治理能力现代化，而且该关系到党的民族工作是否高质量发展。因此，应当重点关注民族自治地方法治政府的建设，切实完善民族法治体系，进一步推动中央和民族自治地方关系的法治化，提高治理民族事务和地域事务的能力，以充分发挥民族区域自治制度的优越性，推动民族地区高质量发展。

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作者简介：韦喆（2000.7—），男，壮族，广西河池人，硕士研究生在读，研究方向：立法学。