摘要：低空无人机在基层智慧治理中应用日益广泛，成为提升治理效能的重要技术支撑。湘潭市将低空经济纳入现代产业体系，无人机已深度参与网格化巡查、防汛应急、老旧小区治理等实践，但数据泄露、隐私侵犯等问题凸显，现行法治体系难以适配低空数据全流程管控需求。本文结合湘潭市雨湖区、岳塘区实践，梳理法治困境，剖析根源，从立法完善、监管强化、权责明晰、救济健全四个维度提出优化建议，为同类城市提供理论指引与实践参考。

关键词：基层智慧治理；低空无人机；数据安全；隐私保护；法治规制；

一、引言

党的二十届五中全会明确提出加快低空经济等战略性新兴产业集群发展，低空经济连续三年写入政府工作报告，2026 年被列为“新兴支柱产业”，推动低空产业从试点探索向规模化、规范化转型。

无人机凭借机动灵活、覆盖广、效率高、成本可控的优势，成为破解基层治理“看得见、够不着”难题的重要抓手。2024 年，湘潭市将低空经济纳入“四梁八柱”现代产业体系，出台相关行动计划推动无人机在基层治理规模化应用。目前，全省首个防汛智慧无人机平台已试连试通，雨湖区、岳塘区实现无人机网格化巡查全覆盖，可远程开展湘江流域无死角巡查，5 分钟内精准识别防汛隐患，效率较人工提升6 倍以上，显著提升了基层治理精准度与高效性。

然而，无人机应用本质是高精度数据全流程处理，在提升效能的同时，也突破了传统隐私保护与数据安全边界，引发诸多问题。湘潭实践中已出现多起纠纷：无人机防汛、老旧小区排查时易捕捉居民私密信息，形成“空地法益冲突”；“政府购买服务”模式下，部分本地企业技术薄弱、责任缺失，存在数据脱敏不足、违规泄露等问题；市民面临取证难、维权成本高、救济不畅的困境，现有法治体系难以适配湘潭基层治理需求。

当前，我国相关法律法规主要规制互联网数据，缺乏针对无人机高频、隐蔽采集的专门规则。新修订的《中华人民共和国民用航空法》将于 2026 年 7 月施行，增设“发展促进”专章，但基层治理场景下的细化规则仍有空白。作为湖南低空经济核心试点城市，湘潭亟需破解法治难题，实现公共利益与个人隐私的动态平衡。本文结合雨湖区、岳塘区实践，梳理困境、剖析根源、提出路径，为同类城市提供参考。

二、基层智慧治理场景下低空无人机应用的数据安全与隐私保护现状

2.1 基层智慧治理场景下低空无人机的应用概况

基层智慧治理以数字化、智能化为支撑，核心是通过数据处理实现治理精准高效。无人机凭借独特优势，已在湘潭基层治理多场景广泛应用，与“精美湘潭”建设、湘江流域治理深度融合，成为数字化转型的重要支撑。

城市治理中，雨湖区、岳塘区依托无人机开展网格化巡查、违建排查，雨湖区先锋街道创新“无人机 + 网格员”模式，每月全覆盖巡查，累计排查违建 32 处、占道经营 120 余起、市政隐患 45 处，解决了人工巡查的短板。防汛应急领域，湘潭智慧无人机平台通过 AI 巡检精准识别防汛隐患，2024 年汛期巡查 86 次、处置隐患 47 处、转移群众 120 余人，形成闭环管理。社区治理中，岳塘区利用无人机排查老旧小区高层隐患，覆盖 28 个小区、发现隐患 63 处、整改 58 处，保障居民安全。环境治理中，市生态环境局每周用无人机巡查湘江湘潭段，处置环境违法行为 36 起，为决策提供支撑。此外，无人机在疫情防控、应急救援、韶山冲文物保护中也发挥重要作用。

应用模式上，湘潭主要采用“政府主导、企业参与”的政企合作模式，基层政府通过购买服务，委托本地企业提供数据全流程一体化服务。该模式降低政府投入、发挥企业技术优势，但部分企业技术与管理不足，成为数据安全主要风险点。

2.2 数据安全与隐私保护的现有法治基础

我国已初步构建“国家立法引领、行政法规规范、地方政策补充”的多层次法治框架，为无人机应用的数据安全与隐私保护提供了一定支撑。

国家层面，《宪法》明确公民人格尊严、住宅不受侵犯，为隐私保护提供根本遵循；《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》构成核心框架，规范数据全生命周期管理，明确数据处理者义务与个人信息主体权利。

行政法规与部门规章层面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规范无人机飞行与操作，为合法应用提供基本遵循；《低空经济标准体系建设指南（2025 年版）》明确到 2027 年建立覆盖五大核心方向的标准体系，包含数据安全与隐私保护相关指引。

地方层面，湘潭出台相关行动计划，明确加强无人机数据全流程管理；市数据管理局联合多部门出台试行办法，规范数据采集、存储与使用。珠海市相关管理办法为湘潭提供借鉴，基层政府也通过内部制度规范无人机使用、强化日常监管。

2.3 数据安全与隐私保护面临的突出问题

尽管有一定法治基础，湘潭无人机应用的数据安全与隐私保护仍存在诸多突出问题，与“法治湘潭”建设、低空经济高质量发展要求存在差距。

一是公权力与私权利边界模糊，“空地法益冲突”凸显。无人机行政执法的范围、权限、程序缺乏明确规定，“比例原则”适用标准模糊，基层巡查易采集居民私密空间敏感信息，部分街道甚至出现违规拍摄居民室内细节的情况，引发投诉。

二是政企合作模式下数据全生命周期风险突出。第三方企业是数据处理核心主体，但政企权责划分不清、监管存在盲区。部分企业未履行告知义务、擅自采集敏感信息，数据传输缺乏加密、存储不合规，甚至将数据用于商业用途或泄露给第三方，侵犯公民隐私。

三是救济与监督机制不畅。无人机数据采集隐蔽、瞬时，市民难以发现侵权、固定证据，维权程序繁琐、成本高，部分市民放弃维权。湘潭尚未建立专门举报渠道，政府监管力量有限，违法违规行为难以及时查处。

四是法治体系适配性不足。现有法律法规侧重互联网数据规制，针对无人机采集的特殊场景存在立法空白；湘潭相关政策多为指导性意见，缺乏法律效力，未出台专门地方性法规，难以约束企业与基层工作人员，导致国家法律难以落地。

三、基层智慧治理场景下低空无人机应用数据安全与隐私保护法困境的根源剖析

3.1 立法层面：体系不完善，针对性不足

立法滞后不完善是核心根源。国家层面立法缺乏针对性，《个人信息保护法》等主要规制互联网数据处理，难以适配无人机采集空间开放、方式隐蔽、精度高的特点，导致基层政府与企业缺乏明确指引，易出现违法采集行为。

立法体系不健全，相关规定分散、缺乏专门综合性立法，法律衔接不畅。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》侧重飞行管理，对数据安全规定简略；《个人信息保护法》对敏感信息保护较原则，难以应对基层多频次、广范围采集需求。湘潭地方立法滞后，未出台专门法规，难以结合本地场景解决具体问题，导致国家法律难以落地。

立法技术不足，条款过于原则化、缺乏可操作性。对无人机数据采集程序、安全标准、侵权责任等缺乏细化规定，未明确个人信息采集的同意方式、范围及撤回程序，导致企业擅自采集信息，监管与司法机关难以认定违法性，出现“无法可依、有法难依”现象。

3.2 监管层面：机制不健全，协同性不足

监管机制不健全、协同性不足，是问题难以解决的重要原因。一是监管主体不明、权责不清，无人机应用涉及多部门，但缺乏牵头主体，权责划分模糊，存在“多头监管、监管空白、责任推诿”现象，未建立常态化联合执法与信息共享机制。

二是监管方式单一，以事后查处为主，缺乏事前预防与事中管控。对企业数据安全管理制度、技术能力缺乏事前审查，对无人机飞行与数据采集过程缺乏实时监控，湘江流域、老旧小区等场景监管缺位突出。

三是监管技术落后、资源不足。湘潭缺乏无人机飞行与数据采集实时监控系统，传统人工监管难以适配无人机智能化发展；基层监管力量有限，缺乏专业人才与先进设备，部分街道无专门监管人员，加剧监管缺位。

3.3 主体层面：责任意识薄弱，能力不足

相关主体责任意识与能力不足，是问题频发的重要因素。基层政府部分工作人员重治理效能、轻隐私保护，过于追求巡查效率，忽视公民隐私，且缺乏专业人才，难以实现数据安全管控与合规审查。

本地部分无人机企业法律与责任意识薄弱，追求经济利益最大化，忽视数据安全义务，未建立完善管理制度与应急预案，技术与人员能力不足，存在违法处理数据、泄露个人信息等行为。

湘潭市民隐私保护与权利意识薄弱，对无人机采集风险认识不足，缺乏自我保护意识，未及时行使自身权利；即使发现侵权，也因缺乏法律知识与维权能力、维权成本高，形成“侵权易、维权难”困境。

3.4 技术层面：安全保障不足，支撑力不够

技术安全保障不足是重要技术根源。部分本地企业无人机设备缺乏有效加密技术，数据采集传输易被窃取篡改；部分设备采集精度过高，过度采集敏感信息，加剧“空地法益冲突”；数据脱敏技术应用不足，个人信息易被识别泄露。

数据存储管理技术不完善，部分企业存储设备不合规、缺乏备份恢复机制，数据易丢失泄露；数据管理系统防护不足，易被黑客攻击。湘潭未建立完善的智能化监控系统，缺乏技术支撑；技术研发投入不足，本地企业创新能力有限，难以研发适配基层治理的安全技术与设备。

四、基层智慧治理场景下低空无人机应用的数据安全与隐私保护法治优化路径及改善建议

4.1 完善立法体系，增强针对性与可操作性

完善立法体系是实现法治化的基础，需结合湘潭实际，构建“国家立法 + 地方立法”多层次体系，填补法治空白，增强针对性与可操作性。

国家层面，加快制定《低空无人机数据安全与隐私保护条例》，明确无人机数据法律属性、产权归属、处理者义务、安全标准、侵权责任等核心内容，规范数据全流程管理。具体建议：一是明确采集边界与权限，禁止采集无关个人信息，划定飞行与采集禁区；二是规范采集程序，要求企业履行告知义务，获得公民明确同意，敏感信息需单独同意并明确撤回程序；三是明确处理者义务，要求企业建立管理制度与应急预案，采用加密、脱敏技术，规范存储与销毁流程；四是加大处罚力度，提高违法成本，形成震慑。

完善现有法律衔接，修订相关法律法规，补充无人机数据安全具体条款，细化“比例原则”适用场景，结合新修订民用航空法，细化基层治理场景下数据安全配套规则，推动行业发展与法治保护协同。

地方层面，湘潭加快出台相关管理办法，细化国家法律规定。具体建议：一是结合湘江防汛、老旧小区排查等场景，制定差异化采集标准；二是明确政企权责，规范政府购买服务流程，加强企业全程监管；三是建立本地数据安全评估与监管机制，定期开展风险评估；四是借鉴珠海立法经验，鼓励本地企业参与立法调研，提升立法科学性。

4.2 健全监管机制，提升协同性与有效性

健全监管机制是防范风险、保护权益的重要保障，需明确监管主体、完善监管方式、提升监管技术，构建全方位、协同化、智能化监管体系。

一是明确监管主体，厘清权责划分。成立湘潭市政府牵头的监管协调小组，整合多部门力量，建立协同监管与协调会议制度，明确各部门分工，实现信息共享、联合执法。

二是完善全流程监管，实现闭环管控。事前建立企业准入、设备备案、采集方案审核制度；事中建立实时监控系统，利用大数据、人工智能监控飞行与采集过程，加强企业常态化检查与人员培训；事后建立风险评估、违法查处与应急处置机制，加大查处力度，重点防范湘江流域居民信息泄露。

三是提升智能化监管水平。加大技术投入，研发应用监控与监测系统，建立无人机数据共享平台；加强监管人员专业培训，培养复合型人才，借鉴先进地区经验，提升监管能力。

4.3 明晰主体责任，强化责任意识与能力建设

明晰各主体责任，强化责任意识与能力建设，是法治化的重要支撑。基层政府层面，树立“公共利益与个人隐私并重”理念，规范数据采集使用流程；明确监管与数据安全责任，督促企业履行义务；加强专业人才队伍建设，开展宣传引导，提升市民隐私保护与权利意识。

无人机企业层面，强化法律与责任意识，将数据安全纳入核心管理，建立完善管理制度与应急预案；加强技术投入，配备加密、脱敏等设备；开展从业人员培训，主动接受监管与社会监督，成立行业协会，制定自律规范。

公民层面，强化隐私保护与权利意识，了解自身权利与维权途径；积极参与社会监督，举报违法违规行为；配合合法采集工作，监督采集行为，发现违规及时制止举报。

4.4 健全救济机制，提升维权便捷性与实效性

健全救济机制是保护公民权益、化解纠纷的重要保障，需完善救济渠道、降低维权成本、提高维权效率。

一是完善多元化救济渠道，建立“协商 + 投诉 + 行政裁决 + 诉讼”体系，鼓励检察机关、社会组织对侵害公共利益的侵权行为提起公益诉讼，重点关注湘江流域生态数据与居民信息保护。

二是降低维权成本，简化维权程序，推行“一站式”投诉受理；建立法律援助制度，明确证据规则，降低取证难度；建立维权费用减免机制，提升市民维权积极性。

三是建立快速响应机制，监管部门明确投诉受理、调查、处理时限；企业建立数据安全应急响应机制，及时处置泄露事件并赔偿损失；司法机关建立诉讼绿色通道，引入第三方调解机构化解纠纷。

五、结论与展望

低空无人机在湘潭基层智慧治理中发挥重要作用，显著提升了治理精准度与高效性，为“精美湘潭”建设、湘江流域治理提供了技术支撑。但无人机应用带来的数据安全与隐私保护问题，对现行法治体系提出新挑战，与低空经济高质量发展、“法治湘潭”建设要求存在差距。

完善相关法治体系是系统工程，需国家与地方立法协同、部门监管协同、主体责任协同，结合技术支撑与社会监督。湘潭作为湖南低空经济核心试点城市，应结合自身实际，推进立法与监管机制建设，明确政企权责，健全救济渠道，强化技术保障，推动无人机规范化、法治化应用，实现公共利益与个人隐私的动态平衡。

未来，湘潭需加强理论与实践探索，完善立法与监管机制，提升技术保障水平，强化各主体责任；加强区域协同，借鉴先进经验，依托新修订民用航空法与低空经济标准体系，推动技术创新与法治保护良性互动，助力基层智慧治理高质量发展，为“法治湘潭”“平安湘潭”建设注入动力，为全国同类城市提供实践参考。

参考文献

[1] 湘潭市人民政府 . 湘潭市低空经济发展行动计划（2024-2027年）[Z]. 2024.

[2] 中华人民共和国国务院 . 无人驾驶航空器飞行管理暂行条例[Z]. 2022.

[3] 国家市场监督管理总局等十部门. 低空经济标准体系建设指南（2025 年版）[Z]. 2025.

[4] 王锡柱 . 低空经济发展中的空地冲突及其法律因应 [J]. 法律科学 ( 西北政法大学学报 ), 2026, 44(01): 190-201.

[5] 吴迪 , 侯辰泽 . 低空经济中无人机侵权责任的法律规制研究——基于归责原则与风险分配视角 [J]. 航空法评论 , 2025, (00):23-35.

[6] 袁曾. 论空域权与空间权的分设——低空经济价值要素释放的法治供给 [J]. 交大法学 , 2025, (06): 105-119.

[7] 黄路楠, 宋玉婷. 低空经济视角下城市空中交通法律规制探析[J]. 湖南社会科学 , 2025, (05): 113-121.

[8] 阮飞 . 低空经济数据隐私保护的法律革新与实践路径 [J]. 法制博览 , 2025, (24): 58-60.

[9] 湘潭市数据管理局 . 湘潭市无人机数据安全管理暂行办法（试行）[Z]. 2024.

[10] 李娟 . 基层智慧治理中无人机应用的隐私保护问题研究 [J].中国行政管理 , 2024, (08): 112-118.

基金来源：湘潭市社科联 2026 年度法学专项课题（编号：2026FX10）