打开文本图片集

摘 要：税收优惠是政府为达成一定的经济、社会目而有意识地对基准税制的偏离，使政策向特定的纳税人倾斜。税收优惠政策虽然会起到改善资源配置、引导产业结构、维护社会公平的作用，但这种“税收特权”也在一定程度上影响了税收中性的原则，违背了量能课税的理念。而且在我国经济发展的过程中曾出台过许多针对特定行业、领域的税收优惠政策，使税制的复杂程度提高，容易引起税收套利现象的出现。因此为提升我国财税治理水平，提高优惠政策的效率性与科学性，对税收优惠政策实施进行系统的评估与管理就显得尤为重要。对税收优惠政策开展绩效评价有利于其实施的有效性和精准性，既能使相关部门了解到优惠政策的实行带来了怎样的社会经济效益，确保优惠政策能准确聚焦于目标领域，也能使纳税人更好的了解政策的目的和鼓励方向，有助于社会各界对政策实施效果进行监督，确保优惠政策能准确发挥其调节引导作用。

关键词：税收优惠；绩效评价；评价体系

1 税收优惠政策绩效评价的国际经验借鉴

1.1 税收优惠政策事前绩效评价

税收优惠是政府为达成一定的经济、社会目而有意识地对基准税制的偏离，使政策向特定的纳税人倾斜。税收优惠政策虽然会起到改善资源配置、引导产业结构、维护社会公平的作用，但这种“税收特权”也在一定程度上影响了税收中性的原则，违背了量能课税的理念。而且在我国经济发展的过程中曾出台过许多针对特定行业、领域的税收优惠政策，使税制的复杂程度提高，容易引起税收套利现象的出现。因此为提升我国财税治理水平，提高优惠政策的效率性与科学性，对税收优惠政策实施进行系统的评估与管理就显得尤为重要。

对税收优惠政策开展绩效评价有利于其实施的有效性和精准性，既能使相关部门了解到优惠政策的实行带来了怎样的社会经济效益，确保优惠政策能准确聚焦于目标领域，也能使纳税人更好的了解政策的目的和鼓励方向，有助于社会各界对政策实施效果进行监督，确保优惠政策能准确发挥其调节引导作用；其次通过加强税收优惠政策绩效管理可以更加科学地对公共资源进行配置，对经济发展起到促进作用。

对于税收优惠的事前评估管理，目前各国都主要集中在控制税收优惠政策的实施成本，进行预算管理等方面。将税收优惠纳入预算管理是控制政策实施成本的有效方法，美国是最先将税式支出纳入预算管理的国家，关于预算编制主要提出了三方面的要求，首先是对因实施税收优惠政策而产生的成本要上报国会并进行审批，这些支出也就要受到国会的监督；其次对税式支出总规模进行限制，避免支出超额情况的出现；最后要对税式支出的使用状况发布年度报告并公开，使民众了解税式支出的情况与意义。而对于预算的管理目前主流方法大致有三种，分别是临时监控模式、准预算管理模式和全面预算管理模式。参考美国的事前绩效管理体系，我国可以在税收优惠绩效事前评估阶段考虑政策的实施成本，利用成本收益法对即将出台的政策可能产生的收益进行量化，对支出额设定一个上限，保证因实施税收优惠而产生的支出能收到有效监管。

关于控制税收优惠政策的实施成本，多数国家采取的是对税收优惠 项目的成本进行估算。税收优惠的成本按照其对财政收入的影响情况来看可分为两类，第一类相当于直接减少政府的财政收入，第二类是指由于加速折旧和递延纳税等措施造成的延迟性支出。对于前者，各国通常采用收入放弃法、收入获得法以及等额支出法来进行成本估算，表1-1对这三种方法的内容及优缺点进行了总结。

对于第二种情况，目前大多用现金流量法和现值法来估算成本，前者是反映税式支出对政府当年税收的现金流的影响，但该方法也存在一定缺点，即不能反映出税式支出政策的成本，同时又夸大了政府当年新实施的税式支出政策的收入成本；后者是用政府当年税收收入的损失减去未来可能会收到的税收的折现值得出税式支出的数额，相比于现金流量法现值法更能准确地反映出税式支出的真实成本。目前包括美国、加拿大在内的许多国家都在采用现金流量法劣势税式支出预算的同时使用现值法来计算延迟纳税等项目的支出额。

其他西方国家例如德国在事前评价中的第一步是说明税式支出项目的产生，包括税式支出的产生与哪些税收优惠政策有关，政策目标和政策范围等；第二步是计量税式支出的实际体量。第三步是整理过往评价结果和学界研究。荷兰的评价框架分为事前和事后。事前评估重点是税式支出的理由和目的，其评价的特定问题包括税式支出是否实现了政策目标、是否可以 通过不同的政策工具以更低的成本实现相同的目标、税式支出是否是实现这些目标的合理工具、 如果没有税式支出是否会产生同样的结果等。

1.2 税收优惠政策事前绩效评价

进入二十一世纪以来，越来越多的国家建立起完善的税收优惠事中和事后绩效评价体系，监控税收优惠政策的实施，并将其结果作为未来制定税收优惠政策的重要参考。

目前西方国家在评价体系构建上主要侧重于绩效评价的流程、绩效评价的框架与指标以及评价结果的应用等方面。

在评价流程的选择与指定上，美国首先确立了有效评价的三个步骤。首先是制定计划，许多州都要求要每年要定期对不同项目的政策实施效果进行评价，采用循环评价的方式以便使评价者和立法者都能够更深入地关注不同政策的细节，评价数据来源要广泛，一般包括括联邦机构、地方政府、行业团体和纳税人等。

税式支出的收益一般包括直接而收益和间接收益，前者描述的是政策带来的直观影响，通常指给特定纳税人或征税对象的造成的影响；后者则是指政策实施给经济社会环境带来的影响，包括推动产业升级、促进就业等。但关于这些收益通常难以进行量化的统计分析，且缺乏统一的衡量指标，基于此，目前各国通行的分析方法有两种，其一是通过各种途径收集足够的统计数据，运用科学的计量经济模型加以分析；二是设计语言清晰且高精确度的定性指标进行抽样调查，再将所获的定性指标通过纳税人的反馈转化为量化指标。这两个方法在一定程度上解决了以上收益量化难的问题。

注重对税式支出政策绩效评价结果的应用有助于对未来政策制定的方向进行调整。许多国家都制定了相应的法律法规要求相关部门要定期发布税式支出报告，虽然内容被不尽相同，但通常会将税收优惠政策的绩效评价结果纳入报告中，政策制定者就可以根据报告中展示的税收优惠政策所产生的支出是否有相应价值来决定之后的政策走向是否需要调整，以及朝着什么样的方向调整等。

2 对完善我国税收优惠政策绩效评价体系的启示

2.1 我国税收优惠政策绩效评价的主要问题

目前我国开展税收优惠政策绩效评价所面临的困难主要包括如何制定科学有效的评价标准、税收优惠政策的目标和结果难以量化、评估所需信息与数据收集困难等。评估指标的确立是评价系统得以实施的基础，但如何建立一个行之有效的评价指标还存在诸多困难。首先税收优惠政策目标往往是多维度且难以准确度量的，其次纳税人采取某种行为的原因往往是复杂的，要判断纳税人经济活动的改变中有多大程度是受到税收优惠政策的影响就变得难以计量。

此外税收优惠政策的目标和结果往往无法准确量化，目前我国实施的税收优惠政策数量较多，范围较大，这就损害了税收制度的完整性，还容易导致政策的激励效果降低；且政策的实施目标多为促进特定区域或产业的发展，而且目标之间没有明确的顺序也缺乏显著的协调配合功能，这就造成政策的实施结果难以量化，衡量税收优惠政策目标的实现程度较为困难。例如许多税收优惠政策都将促进某项产业的发展作为目标，但对于产业发展速度以及发展到何种程度并没有给出具体指标；况且，很多优惠政策的目标并非只有一个，多重目标之间的相关关系以及每个目标的量化尺度使评估标准问题变得复杂化。

最后收集评估优惠政策所需的信息与数据十分困难，首先多数优惠政策的效果并非是立竿见影的，这往往是一个长期工程；而且评估一项优惠政策的实施效果通常涉及到许多部门的信息，但目前我国的信息共享机制并不完善，这就影响了税收优惠政策评估工作的实施。

2.2 完善税收优惠政策绩效评价体系的建议

关于如何对我国的税收优惠政策评价体系进行完善，可以从以下几个角度来考虑。首先税收优惠政策绩效管理工作的专业性强，通常会涉及多个对社会公共利益影响较大的领域，并且与纳税人的权益息息相关，而且税收优惠政策在不同区域的目标和绩效差异性很大，仅靠财税部门形成的优惠政策往往较不完善，因此构建多元化的税式支出政策评价主体就十分必要。在实施税收优惠政策评估时，让受益群体、社会公众、中介机构等多方人士参与到绩效评估的过程中来，尤其需要产业部门的切实参与，因为产业部门更为熟悉这一产业的发展趋势和预期的政策激励效果，在政策出台后还可以结合评价结果和实际需求对优惠政策进行调整，以实现税收优惠政策对产业的长效激励和引导，加强评价结果的公信力、提升评价的透明度，并促进绩效管理与评价达成更科学的结果。税收优惠政策在不同区域的目标和绩效差异性很大，具体的政策实施情况需要基于信息、数据的有效和真实采集来做出评价，因此在实际操作中，应当明确参与各方的责任，使地方政府、税务部门和其他参与方之间形成配合，共同完成对税收优惠政策的绩效管理。

其次建立税收优惠政策绩效评估信息数据库，整合各类评估信息数据。充分开放的评价数据信息库是建立完善的优惠政策评价体系的重要前提，从事前到事后整个政策评价体系的构建都离不开充分完整的信息共享机制，因此建立一个优惠政策的评价数据信息库不仅能推动政府部门之间数据开放共享。最后是构建科学合理的指标体系，这是评价税收优惠的经济性、有效性以及揭示税收优惠政策是否存在问题的重要手段。因此在设计指标体系时应该使其明确反映评估主体即优惠政策实施效果的性质和特征，确定指标的含义、口径和范围同时要注意指标之间的关联性以及指标体系的导向作用和激励作用，用尽可能低成本的指标反映出多的信息量。

参考文献

[1] 秦奋.关于我国开展税收优惠政策绩效管理的若干思考[J].中国财政，2021（24）：47-49.DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2021.24.019.

[2] 刘洋滔.全面实施预算绩效管理背景下的财政支出政策绩效评价研究[J].财政监督，2021（24）：75-79.

[3] 张念明，张文.全面实施绩效管理框架下财政政策绩效评价——基于指标体系构建与应用视角[J].东岳论丛，2018，39（12）：132-138.DOI：10.15981/j.cnki.dongyueluncong.2018.12

[4] 冯小川，梁海剑，李浠平.税收优惠政策绩效管理的域外经验与启示[J].税务研究，2022（11）：94-100.DOI：10.19376/j.cnki.cn11-1011/f.2022.11.013.

[5] 郑方辉，王彦冰.全面实施绩效管理背景的财政政策绩效评价[J].中国行政管理，2018（04）：19-26.

[6] 郑方辉，廖逸儿，卢扬帆.财政绩效评价：理念、体系与实践[J].中国社会科学，2017（04）：84-108+207-208.

[7] 夏先德.全过程预算绩效管理机制研究[J].财政研究，2013（04）：11-16.DOI：10.19477/j.cnki.11-1077/f.2013.04.003.

[8] 李旭鸿.OECD国家税式支出制度比较与借鉴[J].经济研究参考，2011（46）：42-51.DOI：10.16110/j.cnki.issn2095-3151.2011.46.006.

[9] 徐芳芳.我国政府预算绩效管理研究——基于CiteSpace的知识图谱分析[J].行政与法，2021（05）：26-39.

[10] 刘昆.不断提升积极财政政策的效能[J].中国财政，2022（05）：4-6.DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2022.05.043.

作者简介：郭烜宏（1999—），女，汉，吉林省，学生，硕士，吉林财经大学，研究方向：税收优惠。