摘要：本文以后疫情时代为背景，推动怀化市经济复苏的迫切要求，在梳理怀化市营商环境建设实践的基础上，以全面推进营商环境法治化为根本遵循，提出营商环境面临的困境与缘由，及多元优化路径完善营商环境的立法机制、规范权力运行、完善监管机制，构建清朗营商环境。

关键词：营商环境；法治优化。

一、背景

疫情犹如无硝烟的战争，三年时光如洪水退潮已进尾声，面对疫情结束后的经济复苏，为确保经济态势向上以稳定民生保障，各地政府竞相出策优化营商环境、构建“亲清型政商关系”。然而，在后疫情时代中，企业生存尤艰，而法治是最好的营商环境，能保障政府和企业同时发力助推经济快速繁荣。但是，政府如何运作无形之手“亲企”与“清企”，法治是关键。

目前，我国在全面推进法治化营商环境建设中多维举措，怀化市政府也通过众多政策“引导”、“协助”、“帮扶”企业发展，不过，在加强政策落地方面仍显不足，如由于惠企便企政策监督力度缺失，缺乏健全的法治体系，继而惠企便企、高新科技企业绿色通道等政策要“落地生根”往往会遇到多方阻力而难以为继；行政审批、行政执法、政务公开等政策落实缺乏法治监督；对企业的合法权益保护、涉企政策落地落实等在一定程度上也缺乏法治应对。因此，精准定位怀化市各区域法治化营商环境的特征，通过优化政策来缩小经济发展差距，促进怀化市经济市场升级，法治优化营商环境显得尤为迫切。

二、法治营商环境的建设实践

“营造法治化营商环境”、“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”、“法治是最好的营商环境”，从党中央在政策文件关于营商环境的更替论述表达中发现，法治建设是优化营商环境的主要路径。

为营造良好的营商环境，对构建“亲清型”的政商关系持续赋能，怀化市近年来以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、贯彻全面推进法治化营商政策，推进了营商环境的法治化改革，出台了一系列政策文件，如2021年怀化市生态环境局“十严禁”力促营商环境优化、《怀化营构建亲清新型政商关系营造一流营商环境若干规定》、《关于营造一流营商环境的若干措施》、《怀化营“企业家绿卡”管理暂行办法》等不仅在“清企”的建设中大步前进，推进政企关系走深走实，且营造出共建一流营商环境的浓厚氛围。同年度，怀化市纪委下发《关于积极落实<关于规范政商交往推动构建亲清型政商关系的意见>、鼓励公职人员与企业负责人正常交往的通知》，可以看出传递给政府各级单位的信号，让政府干部与企业负责人进行放心大胆地正常交流，但要遵循清清白白、亲切有度。可见，“亲清型”政商关系可以促优营商环境，亦可以激发市场活力，维持好市场秩序。2022年出台的《怀化市优化营商环境促进市场主体高质量发展实施方案》、《怀化市优化营商环境2022年度重点任务工作方案》、《怀化市优化营商环境三年行动计划（2022-2024年）》等，紧密联系了市场主体间的关系，也大大促进了经济的高质量发展。

从宏观角度看，优化法治化营商环境已经纳入了怀化市的经济社会发展总体规划，如《怀化市优化营商环境三年行动计划（2022-2024年）》，提出通过推进全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，着力实现走在全省前列的一流营商环境的目标。从微观角度看，怀化市政府通过“强化惠企政策落实”、“完善市场监管机制”、“加大中小投资者保护力度”、“政商关系亲清行动”等具体措施发力助推营商环境优化。然而，这些法治营商环境的建设实践虽然细致深入，但却缺乏制度的体系化构建，未能体现营商环境的立法机制、市场主体、监管机制三方面的法治优化设计。

三、营商环境的困境与缘由

随营商环境法治化道路不断深入，市场环境也随之变优、政务服务的创新性凸显，同时也完善了制度框架，但仍有一些问题未解决，主要有以下几类。

（一）困境

1、立法机制不完善

法治是优化营商环境的制度基石，立法机制是法治的灵魂所在。我国《优化营商环境条例》于2019年颁布施行，在一定程度上保护市场主体的权益，对“营商环境”的调整范围也进行了内涵界定，规范了市场主体间的有关经营活动。不过，怀化市政府并未出台相关《条例》对市场主体间的经营活动进行调整，仅从“若干措施”、“行动方案”、“重要任务”方面优化营商环境，可见，此类政策性文件更强调问题导向，多为“柔性规定”，缺乏“刚性规范”调整。

从近年来出台的一系列政策来看，应对优化营商环境诸如“建立优化营商环境工作考核评价体系”、深化“放管服”、“一件事一次办”等规定，似乎较为零散，不具备一体性的内在逻辑和体系化结构；通过“严禁领导干部及公职人员插手企业项目建设、严禁向企业转嫁费用、严禁部门利用行政权力妨碍市场公平竞争”等规定维护企业利益，显然较为宽泛不成体系。而全面优化营商环境应全局考量，立法机关应着重考量增加刚性规范，全局性把握优化营商环境的制度规范，打好制度框架，完善立法机制。

2、权力滥用与权利受损

党的十八大以来，党中央反腐力度不断加强，坚持“老虎苍蝇”一起打的决心，这对于官商勾结进行违法乱纪的活动，是一种强悍的威慑力量。但权力滥用的情形依旧存在，2021年，怀化纪检监察机关一体推进“三不”原则，始终保持惩治腐败高压态势，查处了“一把手”违纪违法76起，可见，怀化市坚定肃正党风、廉政建设和反腐败斗争的决心。然而，面对这些“高压”红线，政府官员们纷纷关上“门庭”，索性“不见”、“不为”，一度出现政府官员“有钱不敢收”、企业人员“有钱不敢送”的现象，这为构建亲清型政商关系又出了一道如何修补“割裂”关系的难题。

同时，也存在权力“超限”。官商勾结、以权谋私现象仍有发生，有利用职权为亲属谋利益干预工程项目；有违规向管理服务方借贷牟利；有爆发后震惊中南海的“303专案”、有教育局主管领导违规接受食堂老板的请托事件，都体现了依法行政中存在明显“短板”。依法行政中执法行为过于机械，有的部门直接以罚代管，究其根本在于权力的边界不清晰，越权拉拢与企业之间的联系，促使市场形成恶性、垄断、不公平的竞争关系，由此导致部分企业权利受损，而行业利益最终落入小团体企业腰囊之中，形成了部分市场垄断局面，严重阻碍经济均衡发展。

3、监督机制缺位

有权必有责，用权受监督。权力监督、制约、协调机制是全面推进依法行政、依法执政的必要保障，在规范公权力时常会运用权利清单防止权力不透明、甚至腐败，而权利清单的目的不仅仅是在权力运行中有法可依、有章可循，更应有界限，规范权力责任，落实权责分明。怀化市在优化营商环境中遵循权力清单原则，在监督机制的“保障措施”中提到，通过纪检检查机关查处失职渎职的行为、群众举报投诉（如举报监督平台：“二维码”闪速举报营商环境问题）、暗访暗查和考核评价等工作机制来强化权力监督。可见，此番措施虽然有监管行为，产生一定的监管效能，但未能从政府、企业、市场等各方面考量，没有形成常态化长效的监督机制。

（二）缘由

首先，传统思想对“商人”的“禁锢”。在古代社会中商人的地位较低，这进而造成在封建社会商人得不到社会的认可。在急需认同感的驱使下，商人对官员手中的权力产生的极大的渴望，商依附于官，官商勾结，这种封建社会遗留下的思想观念对现阶段怀化市的政商关系存在较大影响。其次，政府对市场经济有不合理的干预。政府在进行宏观调控中分寸把握不够，直接触及到企业的具体经营活动中，继而造成资源配置不当、市场表现不佳的后果出现，企业为此买单，进一步恶化了政商关系，对优良的营商环境构筑产生不利影响。

再者，政府和企业的法律意识比较淡薄，政府方面，部分官员固守思想严重，抱着官本位的思想，在与企业打交道的过程中姿态较高，把“为人民服务”的宗旨抛诸脑后，有些官员，迷恋权钱，搞权钱交易、打擦边球、违法乱纪，将公职人员的形象破坏殆尽；企业方面，部分企业家也不遵纪守纪搞经营，把心思全部放在攀附领导干部，腐蚀公职人员，运用金钱寻求资源对企业政策上的照顾和倾斜上。最后，缺少法治应对。怀化市关于营商环境的规章制度的完善度远远不够，较为零散、没有形成完整的法治体系，亦没有良好的沟通协商机构，不能充分调动政府能力去解决与企业间的特殊关系，使得营商环境状态欠佳。

四、法治优化路径

优化营商环境，法治必先行。在全面梳理怀化市相关规范性文件发现，一套科学完善营商环境法治体系不可或缺，必须多元优化营商环境，推动“亲清型”政商关系步伐阔进，塑造地方性特色一流的法治化营商发展模式，为重振经济和高质量发展提供强有力的法治保障。

（一）不断完善营商环境的立法机制

推进立法机制效能提升，注意问题导向规范，在柔性规范基础上增加刚性规范，确保能够有效地解决纠纷、化解矛盾。关于怀化市的营商环境优化政策，重点应激发市场活力，促进中小企业发展，鼓励非公有制企业、民营企业创新创业，结合市域情况，制定配套性的政策，提升政府服务企业的水平、加强企业知识产权的保护和运用、强化惠企政策落实落深等，让“刚性规范”与“柔性规定”得到有机结合，使立法机制更加完善。

其次，构建体系化法律规范。“营商环境”指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的有关外部环境因素和条件的总和，而并非特指某个行业。在制定相关政策规范中应注重整体意识，全盘考量有关市场主体在经营活动中所涉及的全部外部环境，并加强调整与规范。因此，应以我国《优化营商环境条例》为基准，整合怀化市“若干措施”，推进怀化市《优化营商环境条例》颁布施行。

（二）权力的合理配置与规范运行

权力在合理配置和规范运行之下，作为平衡力作用于客体。在营商环境中，亦或如此，若无合理配置或规范运行，权力将失序，即会出现不公正不公平的市场环境。

近年来，怀化市多次召开优化营商环境的会议，比如“旋风行动”、“清风行动”等，处理优化营商环境的案件多达几百件，严厉惩治“不给好处不办事”的不良风气，杜绝政商交往“亲而不清、清而不为”等腐败问题。可见，权力运行应限定在一个合理的范围内，可以通过制定权力运行清单和权力责任清单以规范权力运行，也可创新监管模式，强化对行政权力行使的约束。若权力越轨，此时，就需要监督力来制约权力。

同时，合理配置权力也可以防止权力滥用，在高度集中的单一化权力配置之下，权力的专断性高，导致权力运行“超限”，可通过法律分权的方式合理配置权力，如企业参与制度、信息公开制度等使企业在经营过程中能实实在在感受营商环境的公平公正透明。也可通过权力在不同主体上的多元化分配体现市场公正，如立法权、行政权、司法权各司其职，其中行政权是营商环境中的核心，在法定原则、比例原则的基础上，落实行政决策公开透明，行政执法程序合法规范，行政强制依法适当，通过多维平衡与私权之间的关系，帮助企业在经营过程中维护合法权益。所以，只有当权力配置合理，权力才会在正确轨道上规范运行。

（三）确保市场主体权益保护，激发市场活力

政府在市场中充当“无形之手”的推动力量，但一直以来，二者间的关系在政策规定制定的实施过程中并未明确，容易阻碍市场活力，不利于企业经营与发展。怀化市在惠企政策中注重减轻企业的经营成本，如普惠型小微企业贷款、“一件事一次办”和“免申即享”，但实际落实不够，宣传不足导致大多企业对政策的知晓度不高，对申报门槛、申报流程、审批过程不清楚，并没有深切发挥惠企的功能。

从行政角度出发，为确保市场主体权益真正得到保护，在政策实施的过程中，可以统一企业服务综合平台，规范法定行政审批程序，统一企业用工市场，加强社会信用体系建设，促进企业知识产权的保护和运用，优化企业破产程序和配套机制。在重点帮扶相关企业过程中，简政放权，精准扶持中小企业和个体工商户健康发展，着力发挥当地特色企业优势，打通市场交易平台，为市场主体减轻负担和费用，增强市场主体创新能力。如加大对中医药企业扶持力度，推动农业食品经济高质量发展，鼓励乡村振兴经济，将乡村振兴产品引入绿色销售通道等。

从司法审判角度出发，面对优化营商环境类案件，建立一条专属的绿色诉讼通道，确保最大限度地保护中小企业的合法权益，提搞审判的效率与服务质量，扩充法治人才队伍建设，为确保司法公平公正，严厉打击滥用行政权力干预司法审判的不良行为，为防止部分企业垄断市场或不正当竞争，依法适当提高垄断行为、不正当竞争行为的认定标准，谨慎运用查封、扣押等强制措施，谨慎运用失信联合惩戒制度，并加强法治宣传工作，引导市场主体依法经营，提高其法治素养，维护每一个营商诉讼案件的公平正义。

（四）完善监管机制，构建清朗营商环境

怀化市以“保障措施”或以《廉政纪律通知》发挥监管营商环境之作用，在一定程度上起到了优化营商环境的作用，但所涉范围有限、效果不显著，未能形成长效的监管机制。在深化“放管服”的营商环境背景下，应积极探索市场运行的“新模式”，创新营商环境的监管机制。

一是遵照施行市场准入负面清单制度。依照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，全面落实“放管服”的营商环境政策，为防止资本的野蛮扩张，在全链条全领域范围内健全监管的规则。如怀化市政府严格以我国《市场准入负面清单（2022年版）》为遵循，对于禁止准入的事项或企业，行政机关不得予以审批通过，否则将追究行政机关的责任。

二是鼓励市场主体建立合规管理制度建立新型的以企业信用监管为核心的市场监管机制，以传统的监管方式难以应对市场主体的变化，在当前时代下，激发市场活力的清朗营商环境还需建立新型的社会信用体系，以“信用”+“监管”的方式建立市场主体的信用体系，促进形成公平透明的市场环境。针对重点领域和严重失信行为，推行失信联合惩戒制度，如从事重点领域经营活动的企业或有失信行为的企业，将会受到将受到诸多行政性或市场性约束和惩戒，包括禁止进入市场、禁止进行经营活动等，有利于鼓励企业进行诚信生产经营，打造信用型营商环境。

三是利用现代数字媒体以“大数据屏幕”方式监督公权力运行，稳定市场秩序，从而建立数字化法治化的营商环境。在市场监管政策制定中，深入运用大数据赋能法治保障体系，如推动一体化政企服务平台建立、营商环境监督管理评价、产业链信息数据共享平台等提升营商环境市场监管效能。

同时，强化“监督问责”机制。鼓励各行政机关担负起帮扶企业的重任，在“亲企”和“清企”的过程中打造优质服务标杆，建立公职人员与国企交往的“回避”机制，让权力在阳光下运行，保障非公有制企业、民营企业的合法利益，文明执法、规范执法，为法治化营商环境的建设提供司法救济途径，共筑清朗营商环境。

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作者简介：舒萌（1995年4月），女，汉族，湖南怀化，硕士研究生，湖南医药学院，法学。