一、公证制度的起源

法律具有滞后性，人与人之间交往所产生的一系列社会行为都是在法律及其制度产生之前就存在的，那么公证制度便是诞生于人们的社会需求当中，并且公证制度的产生与市场经济的发展息息相关。

在计划经济的条件下，公证制度存在的价值意义并不那么明显。苏联在计划经济体制时期产生了公证制度，这种公证制度不是顺应市场经济的居中作出证明的“公证人”的角色，而是“国家公证机关”，具有强烈的行政色彩。“国家公证机关”不再是法律服务的定位，而成了行政权的附庸——“国家证明权”。“国家证明权”作为“伪公证”曾经在苏联、东欧各国、越南以及计划经济体制下的中国广为盛行，但后来逐渐消失在市场经济的环境下。

在市场经济飞速发展的情况下，因为人与人之间的交易活动等逐渐繁多，言而无信导致交易失败的情况也随之增加，市场急需要一种能够预防交易失败的制度加以规范，因此现代意义上的公证制度应运而生。公证人居中证明，加之以国家的公信力，使人们在交易中又获得了一项值得信赖的担保，对于纠纷具有重要的预防作用，节约了司法资源的同时也提高了交易的效率。市场经济的发展伴随着公证人角色的增多，在从古至今的各种公证人的职业活动中，现代公证制度在实践中日益完善。1948年至今，国际公证联盟已经囊括了包括中国在内的91个成员国和地区。

二、公证机构的性质及改革方向

习近平总书记在《中央全面依法治国工作会议上强调坚定不移走中国特色社会主义法治道路》中指出：要完善预防性法律制度，促进社会和谐稳定。毫无疑问，公证人的工作性质即是预防性的法律工作，履行的是预防法律纠纷这一职责，公证制度便是典型的预防性法律制度。在中央全面深化改革委员会审议通过的《深化公证改革意见》中把公证制度定义为“重要的预防性司法制度”，公证虽然起到了预防的作用，但是深入探索，最主要的作用仍然是“证明”，公证人声明自己在确定的时间和地点，亲自在场的情况下见证他人签订和履行了某项法律行为[]，所以公证机构按照目前的立法来看应当是具有预防性质的“证明机构”。

我国的公证机构目前实行的是行政体制的设置，从基层的区、县到市一级都设置了与司法行政机关相应的公证机构，作为各级司法行政机构的处级内设单位。近几年，随着公证制度的不断改革，公证机构的性质不再那么单一，出现了各种性质的公证机构，有事业单位体制的公证机构、有合作制公证机构等等，可见，公证机构的性质并不统一。

真正意义上现代公证制度的起源是市场经济下产生的，而非计划经济的产物，经济越发达，公证发挥的作用就越大，所以公证制度的改革方向也应该是适应市场经济的。公证应该是从国家信用向社会信用转变，从公权力的国家证明权向公证人转变，最终成为为民众和社会提供专业公共法律服务的机构。在这一改革方向上，公证机构要注意的是不能完全被市场化，在改革过程中始终要保持“公”的性质。因为我们都知道，经过公证的文书是具有强制执行力的，就像仲裁委的仲裁文书具有强制执行的效力。所以公证机构被完全市场化则会失去国家赋予的“公”的性质，那么公证机构本身的强制执行效力很可能被弱化。

三、公证机构改革的困境

（一）公证机构人才流失

《公证法》第18条规定，担任公证员，应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年龄二十五周岁以上六十五周岁以下；（三）公道正派，遵纪守法，品行良好；（四）通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格；（五）在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上，经考核合格。从此条规定可以看出，公证员的选择条件较为严格，年龄上有明确的限制。公证行业本就是比起其他法律服务行业的一个较小行业体，但是随着市场经济的快速发展，公证的需求量越来越大，全国各地的公证机构的业务量不断增加，但是公证机构的办公人数并没有相应的增多，反而有所减少。在2000年国务院的《关于深化公证工作改革的方案》中提到：“到2010年，要使懂政治、懂经济、懂科技、懂外语的公证员比现在翻两番。”根据数据显示，2000年的公证员人数有12849人，截止到2022年，全国公证员的人数有13620人，离2000年说的“翻两番”的目标差距过远。2006年《公证法》生效的那年与2021年公证员人数相比，从21362人减少为13620人，由此数据可以看出，公证员人才流失情况较为严重，对于人才的吸引力不大，高素质的法律人才往往不会选择公证员这个行业。目前的公证制度改革首要问题就是要破解公证人员流失的问题，如果一个行业失去了对人才的吸引，那么后续的发展将会受到一定的阻碍。市场经济体制下，尤其是经济发达地区，对于公证员需求无疑是充分的，对于欠发达地区，随着普法的工作推进，人民法律意识逐渐增强，同样需要大量的公证事项。所以公证制度改革要寻求有效的办法以吸引更多的高素质法律人才完善公证制度，充分发挥公证制度公共法律服务的功能。

（二）公证机构性质与配备方案不合理

在1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、1999年《中共中央关于国有企业改革若干重大问题的决定》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中都有明确将公证机构“与政府部门彻底脱钩”。《公证法》第17条规定，公证员的数量根据公证业务需要确定。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当根据公证机构的设置情况和公证业务的需要核定公证员配备方案，报国务院司法行政部门备案。公证机构的改革方向旨在将公证机构看做是律师行业、仲裁机构相似的社会组织或者市场中介组织。那么如果按照改革的方向，公证机构的性质发生变化，逐渐不再是单纯的“国家证明权”的行使机关，那么《公证法》第17条规定的“报国务院司法行政部门备案”的这一程序规定就不再符合当下的公证改革的发展方向。参考现行的法官、检察官的选任制度，作为国家审判权和检察权的具体行使者，根据《法官法》《检察官法》的规定，先由省、自治区、直辖市设立的法官、检察官遴选委员会对法官、检察官的候选人作出专业能力的审核，再由法官、检察官候选人所在地方的法院院长、检察长提请同级人民代表大会常务委员会任命即可。可以看出，对于行使审判权、检察权这些重要司法权力行使者的选任制度的规格远不如公证员的选任程序复杂，也不需要报备国务院进行备案。公证制度作为预防性司法制度，改革的方向是综合性的法律服务机构，所以公证员的配套制度报国务院司法行政部门备案的程序不再适合。

（三）公证机构的设立目的与顶层设计思路不匹配

《公证法》第6条规定，公证机构是依法设立。不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。根据此条的规定，公证机构的设立是“不以营利为目的”的，具有公益性质。从立法上来看，立法者在规定了“不以营利为目的”的同时，要求公证机构需要“独立承担民事责任”，这两处规定出现在同一条文中，显然是不合理的。如果要求“不以营利为目的”，那么这一规定是对于公权力性质的机构的要求，例如事业单位性质的公证机构，既可以独立承担民事责任，又同时不以营利为目的。但是随着公证体制的改革，目前存在的公证机构类型并不统一，不再是单一的事业单位制的公证机构，还存在合作制公证机构这一类型，且很多公证机构是自收自支的运营模式，所以“不以营利为目的”这一设置已经不具有普适性。

另一方面，因为公证制度是适应市场经济发展而不断发展的，经济水平越高，公证事项涉及的标的额越大，那么同样的情况也会愈加复杂，这就要求公证员需要具备更加丰富的知识储备、更具专业的审核水平，对于公证机构来说更加耗费精力，所以单纯的不以营利为目的对于公证机构压力会更大，且公证机构本身具有服务的性质，作为法律的服务者，应该得到合理的费用，以鼓励公证员处理更为复杂的公证事项，确保公证机构的运行。

四、公证机构改革的应对措施

（一）创新公证人才培养模式，提高公证行业对人才的吸引力

降低公证员录用年龄，取消公证员任职年龄上限。《公证法》第十八条规定，公证员的年龄最低为25岁。一般来说大学生毕业年龄为22岁到23岁，如果公证行业降低公证员的录用年龄，对于大学生来说毕业后再公证机构实习一年就可以顺利进入公证机构申请执业，对于公证行业来说既可以保证充分的后备力量，有吸收的新鲜的血液。公证行业的人才短缺不是朝夕间就能解决的问题，从建立公证行业到如今，公证行业的人数并没有大幅增长，反而是有所减少。所以对于已经成熟的公证员来说，可以取消年龄上限的限制，参考越南、白俄罗斯的公证制度改革，对于公证员的任职年龄不再设置上限，可以终身执业。对于目前的合作制公证机构和合伙制的公证机构，更应如此，使公证员可以像律师一样终身执业，进一步解决公证行业的人才短缺的困境。

大力培养公证员队伍的后备人才力量。在修改《公证法》时，可以增加一些鼓励性的条款，在各个方面培养公证人才。高效作为培养法律人才的主阵地，可以首先承担起培养公证人才的任务，法律规定中可以增加一些鼓励学校设置公证法学课程，开设公证相关专业等。同时，各级司法行政部门、教育部门和公证协会也可以一同推进建设更加合理高效的公证人才培养模式，比如与高校合作设置实训基地和平台，推进公证员实习，加强公证员任职前后的业务培训和思想素质培训，做好普法宣传工作。从各个方面着力解决公证行业人才短缺流失这一问题。

（二）优化公证员配备方案

下放公证员的配备方案。公证制度不断改革的过程中不断地在弱化公证员“国家公证员”的色彩，强化公证员法律服务从业人员的角色定位。公证员配备方案需报国务院司法行政部门备案的程序规定无疑是强化了“国家公证员”的色彩。会让大众产生对公证员身份的错误认知，同时也会使对于与公证员同属法律服务行业的从业人员的身份定位有所偏差。所以在公证法中对于公证员的配备方案的权限可以适当下放，下放至省级司法行政部门。给予公证员配备方案更大的自由，对于公证行业人才将更具吸引力。

（三）明确公证机构设立目的，理顺顶层设计思路

我国目前的公证处体制大多依然是事业单位体制，在《民法典》第87条规定，“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会社会服务机构等”，根据此条规定事业单位是非营利法人。所以公证处的在最初设立时秉承的精神应是不以营利为目的，是国家为公益目的设立的具有独立法人地位，并且可以单独承担责任的单位，其收入也不必向任何单位或个人分配。但是公证是市场行为，公证事业是随着市场的发展而不断发展，也在适应市场的过程中完善壮大，非营利法人的定位不适宜公证机构的发展规律，限制了公证事业的发展势头。所以此条不合理的内容需要通过修改公证法来明确公证机构的设立目的，建议可以去掉“不以营利为目的”的定性，使公证机构的设立目的与顶层设计思路相匹配。

四、结语

2021年7月，全国人大常委会继2005年后首次提出对公证法的执法检查，这一次检查正是为了推进公证法的贯彻和学习，促进公证制度高质量发展，以便于更好的发挥公证作为预防性司法制度的作用。因此对公证法的改革势在必行，必须从各个方面入手，通过改变公证员的年龄限制以及制定更多的鼓励政策提高对公证人才的吸引力，逐步解决公证行业人才短缺的问题。进一步优化公证法中规定的公证员的配备方案，给予省级司法行政机关一定权限配备公证员方案，同时在修法中明确公证机构设立的目的，更改“不以营利为目的”的表述，保证公证机构与市场经济发展的活力。改革是发展的引擎，在不断深化改革中推动公证制度的进一步发展，用改革凝聚发展的力量，将我国的公证制度着力打造成为高效有力的预防性司法机制，为减缓司法压力作出贡献，成为为人民群众提供高效法律服务的综合性法律服务机构。正如习近平总书记所言：“我们要通过深化改革，让一切劳动、知识、技术、管理、资本等要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。”

参考文献

[1] 《孙宪忠：民法典与国家治理——在法治与改革高端论坛（2020）上的讲话》

作者简介：王婵（1998年12月），女， 汉族， 陕西延安， 西安工程大学，在读研究生 ，研究方向：法学。