摘 要：步入新时代，政府在进行流程再造式改革往往遵循“以人民为中心”的原则。吸取公共行政领域中理论与实践不断创新的有益经验，“最多跑一次”改革兼顾政治与行政、公平与效率的二元价值，实现了我国打造服务型政府和推进地方治理现代化的一次创新。本文基于政府流程再造视角，探索梳理浙江“最多跑一次”改革的重塑机理与实施逻辑，进而提出在推广改革成功经验过程中的现存问题，以及下一步推进的路径。以此巩固和升华改革成果，让中国方案走向世界。

关键词：流程再造；“最多跑一次”；“以人民为中心”

引 言

改革开放以来，随着我国市场经济进入高速发展阶段，相应的政府职能与其角色定位也发生了转变：逐渐由“管制型”转向“服务型”，这也正是国家治理体系与治理能力现代化时代背景下的必然选择。对于我国各级政府而言，要实现“以人民为中心”就要牢牢围绕着人民这一主体，在服务人民的过程中实现职能与流程的优化，进而提高治理效能。为实现这一目标，各级政府要积极从自身、内部找到切入点，进行全方位的创新与改革。在此背景下，由浙江省为起始的“最多跑一次”改革应运而生。

一、改革实施逻辑

（一）改革进程

在电子政务及相关技术不断发展、完善的大背景下，浙江省于2016年底提出了“最多跑一次”改革。与以往所进行的两次行政审批改革有所不同的是，“最多跑一次”改革是一场“刀刃向内的政府自我革命”，更加关心群众需求，通过政府内部的流程再造，实现了政务办理流程优化、政务资源有效整合，减少群众和企业等主体的“跑路”次数，一次性办成事。“浙江省对于改革的决心与信心及落到实处的方式方法，让“最多跑一次”的改革从一句承诺、初心，发展为一次成功的改革实践，让“数据”取代“大众”跑路。

随着改革的不断深入推进，改革由区域试点逐渐推广应用至全国，从“地方成功探索”成长为“全国蓝本”，并于2018年被首次写入政府工作报告。在改革的扩散过程中，各地政府均围绕“以人民为中心”这一价值核心，将民众满意度视为衡量服务质量的标准，也都采用了大数据治理、流程再造等政策工具。而有所不同的是，各地方政府也依据现实情况，因地制宜地制定了多样的政策形式，这也恰恰证明政府通过流程再造所进行的“最多跑一次”改革具有良好的灵活性和普适性。

（二）改革成效

1、政府职能归位

“最多跑一次”改革汇聚政府内发改革动力与社会多方助推力量，倒逼政府进行流程再造、职能归位。在经济领域，撬动了经济体制改革，明确界定了政府与市场的边界，处理好二者的关系，进行科学授权和科学监管。通过重塑政府在经济活动中的角色——环境营造者，来激发市场内部更深层次的活力。在社会领域，改革同样实现了公共产品与服务供给的优化。

2、便民惠民，人民满意度提升

以群众的满意度为出发点，来设计和推动整个政府改革的流程，“最多跑一次”改革进一步实现向服务型政府的转变，极大程度上提高了群众满意度，真正意义上服务于人民、以人民为中心。改革以公共服务伦理为核心，从上到下贯彻服务理念，摆正公共权力的位置。使政府工作人员端正服务态度、改善工作作风，简化办事流程使百姓少跑甚至不跑，实现真正的便民。

惠民方面，改革降低了群众的办事成本。衡量政府质量的一个重要指标就是政府能否通过改善公共服务质量，降低社会和公民的生活综合成本。除了降低群众的时间成本，改革还降低了经济成本，通过梳理行政过程中的服务和审批收费项目，调低、减免了多项收费额度和项目，减轻了百姓的经济负担。同时也降低了群众办事的心理成本，人民过去在办事过程中所面临的“脸难看、话难讲、事难办”困难以及畏难心理已不复存在，改革使政府公信力提升，树立起良好的形象。

3、部门协同发展，促进技术创新

“最多跑一次”改革通过机构整合重塑政府内部的各部门的关系，主要以服务中心整合和业务板块流程再造为切入点，解决了以往各部门办事流程长、职责同构、信息不共享的问题。同时，技术创新也是促进政府各部门协同的主要动力。政府流程再造过程中会遇到许多阻碍，在大数据治理的大背景下，熟练运用互联网技术成为了浙江省改革的特有优势，借助升级版的“智慧政府”，实现了用数据流引导政府资源流、权利流向服务流的顺畅转换。

二、成功经验

（一）浙江省自身优势

“最多跑一次”改革的成功离不开浙江本身的诸多优势，具体体现在以下几方面：首先，浙江省有着较好的宏观制度环境。作为改革开放的受益省份，浙江高速发展的经济和组织、机制方面的保障一起，为政府创新政策的实施打下了坚实的基础。其次，浙江是一片改革的热土，为数项改革创新提供了尝试的土壤，得益于各级政府主要领导前瞻性的治理理念和行政能力，最终使改革试点经验得以推广复制。同时，浙江省拥有丰富的企业家资源，创新突破的理念潜移默化地影响着人们，所以对于各级政府未来的发展，始终是以一种改革的精神来讨论、解释和谋划的。总体来说，浙江的发展和改革的成功，离不开历史文化传统、社会科学知识传播和各级领导干部的重要影响。“最多跑一次”改革由省委省政府推进，有着完善的顶层设计、成熟的规范和标准，在各地有序贯彻部署的基础上，以一往无前、锐意进取的创新文化为辅助，最终自成体系。

（二）以人民为中心的价值导向

国家的一切权力来源于人民，“最多跑一次”改革使人民群众找回了作为主人翁的存在感与获得感。在政府进行自我革命和调整时，要切实从人民需要出发，回归服务型政府的本质定位，确保各级政府真正践行“以人民为中心”的价值导向，让其服务职能成为推进政府治理现代化的核心内容之一。其次，在政府改革进行之前要做好调研、考察工作，注重问需于民，提高各级政府的回应性。同时也要将各项改革的最终评判权交给人民，由人民来评价政府履职尽责的实际情况，建立起线上线下相结合的反馈机制，可以促进行政效率进一步提升。

（三）党政主导与顶层设计

在我国大多数的地方改革创新实践中，党政领导发挥了风向标的作用，为改革的顶层设计和组织落实提供保障。政府流程再造是政府对内的一种改革，以此改变政府原有的流程、机构设置和形式，欲打破其长久以来的工作惯性和部门既有利益，困难重重，这便离不开党政主导。

顶层设计包括：全面梳理改革事项，分门别类将改革的工作划分出来并进行公布；全面部署，由上至下进行制度设计，发挥部门统筹和调度的作用；建立规范和标准，使改革能够按照既定的程序推进。

（四）新信息技术支持

在当今时代，政府改革创新也要牢牢抓住科技这一关键助力。以大数据、云计算为代表的新信息技术，往往能为地方政府改革提供新的方法和技术上的支持。构建起跨区域、跨行业的信息共享平台，实现服务精准化、公共数据的即时传递，让群众切实体会到网上办事的便捷性。

三、尚存问题与深化路径

作为全国“放管服”领域首部综合性地方法规，《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》自2019年起实施已过四年，其优异的改革成果值得肯定，但我们同时也可以看到，“最多跑一次”改革依然还在路上。

（一）改革瓶颈

随着改革的深入，一些深层次问题也渐渐浮出水面，影响了“最多跑一次”改革的进一步推进。宏观来看，“最多跑一次”是一系列改革的起步，随着改革的不断深入，也会产生其特有的惯性。

1、部门潜在冲突

前台窗口响应机制的革新、简化，会使政府内部结构重组，流程进一步再造，这将是巨大的人事与组织动荡。在无差别全科受理实现后，原有职能部门对所控信息的垄断将不复存在，会使其在权力让渡过程中产生抵制的情绪。且整合型机构内部部分职能的定位存在着重叠，很可能使部门间存在潜在的矛盾爆发出来，给后续协调带来一定困难。

2、政府制度建设落后

过去我国所习惯的传统科层制已经不能满足改革的要求，高度专业化的分工也会使政务的数据信息在纵向小范围传递，影响了行政效率，使行政审批工作过程中出现多头领导、权责浮于表面等问题。且高速发展的大数据技术，对政府的制度建设有了更高的要求。现有的法律体系在数据应用的立法规范方面仍存在大量的空白或模糊，在政府改革实施过程中无法可依，尤其是经过简化的政务办事流程，其规范性不断被质疑。

3、数据治理挑战

在数据治理过程中，新信息技术的引入与应用都面临着较高的成本。在高水平人才引入之后也需进行进一步的培训，会消耗政府额外的支出。同时，数据标准不统一也阻碍了政务信息的公开、共享，浙江虽在省级单位出台了网上办事清单和标准，但各级县市对其不统一的理解会产生较大的偏差。各级政府在数据信息平台建设方面的水平参差不齐，难免出现“数据鸿沟”，无法形成一个完成、协调的系统，阻碍了改革推行的进度。在数据治理过程中，政务信息安全也同样受到了威胁。随着新信息平台的建设，大量数据集中于一体，埋下了新的安全隐患，时刻受到黑客、信息泄露等的威胁。

4、短视行为

不可否认，成功的地方创新在更新自身结构的同时，还带去了政绩成果。然而部分官员存在着短视行为，对改革理念的理解较为狭隘，进而作出不科学的规划，一味进行不合理的创新，片面追求提高行政效率，照搬既有经验，打造政绩工程。

（二）深化路径

1、发挥党的领导牵头作用

着重通过科学的顶层设计，明确各部门权责，发挥党政总揽全局、协调各方的领导指挥作用。着力建设各部门之间横向协调机制，将政务服务中心置于较高地位，根据改革内容与范围进行划分，实现部门间的多跨协同。同时，成立改革小组，由省级职能负责人牵头，建立起一套完备的监督、激励机制，促使各部门工作人员积极面对改革。

2、健全制度结构，依法行政

建立健全的政府制度结构时，首先要优化其组织结构，实现扁平化管理。适度缩减行政中心办事大厅的规模，加强横向部门间的联系，形成横纵向充分交流、信息共享的协调系统。作为宏观意义上的执法部门，政府所作出的行为要有所依据。“最多跑一次”改革在行政执法的过程中，要着重保证具体改革实施的合法性。针对目前所暴露出来的法律法规空缺问题，地方政府应启动地方立法程序进行调整，而划分在顶层设计范围的法律法规则应交由国家立法机关来填补这一领域的空白。

3、加强数据治理，保障信息安全

政府要加强数据治理，就要在与企业合作推进数据库建设的过程中，规范好数据的归属权和使用权。在信息安全方面，划分好公共信息和个人隐私信息的边界，强力推动各部门数据开放共享。同时各级政府也要提高自身数据库的风险防范意识，推进信息安全相关法律法规的形成和完善，使数据治理与群众的需要更加贴合。

4、存量改革，转变地方政府改革理念

在地方政府改革中，要围绕“以人民为中心”建立起基本价值观和工作理念，把人民满意度作为绩效考核指标、衡量改革成效的关键要素，才能及时了解民意。避免地方政府官员盲目完成改革任务、指标，使改革措施偏离民众实际需要。避免改革疲劳的同时，也不能挫伤地方官员改革的积极性，不仅要渐进培养地方领导的政治素养，使其具备开阔的政治视野，也要防止出现“人走政息”的情况。

四、结论与展望

总体来看，“最多跑一次”改革在实践领域实现了从地方到中央、从浙江到全国到创新扩散，也推动了一系列改革的实现。在本文从浙江省的具体改革流程、现状出发，研究这一创新扩散的经验、现存问题与优化路径，为“最多跑一次”改革的进一步深化提供思路。目前，“最多跑一次”改革正迈着稳中向好的步伐，向社会经济领域的各个方向延伸，也在不断解决、完善自身的体系。政府要在动静结合中持续建设治理体系，不断提升、整合治理资源，以此实现国家治理体系和治理能力现代化。

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