【摘  要】城镇化进程的推进，使得耕地总量减少和用地需求增加的矛盾日益明显，而城乡建设用地增减挂钩政策的实施对于缓解这一系列问题提供了一个良好的解决渠道。该政策的实施是以土地利用总体规划为依据，以增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、优化城乡布局为目标，在政策实施过程中，涉及到了对农村建设用地的拆除环节，其中建设用地拥有者的农民权益保护问题是该政策在各省市执行时都面临的问题，本文通过对历年相关研究成果进行归纳整理，以期为该政策的实施提供更加完善的执行参考，同时切实希望保护农民权益不受损害。

【关键词】耕地;增减挂钩;权益

一、引言

耕地是我国最宝贵的资源，我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，决不能有闪失。必须实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转。土地资源的可持续利用，是实现国家粮食安全、经济发展和社会稳定目标的核心问题，必须满足未来人口增长和战略发展对土地的需要。基于土地利用总体规划，原国土资源部推出了城乡建设用地增减挂钩政策（以下简称增减挂钩），该政策自2006年在部分省市开始试点，至今已在全国范围铺开。

农民权益问题不仅是因为地方的局限性操作引起的，同时也是地方政府、自然资源局和执行单位三者之间相互纠葛的结果。历年增减挂钩中的农民权益保护研究主要以制度完善作为主要研究方向，但是该制度完善的研究是有环境局限性的，尤其是随着脱贫攻坚和乡村振兴的提出而进行的乡村治理措施，使得曾经完善的制度成果存在着一定的环境差异性，而本文对历年相应研究成果进行梳理后提出的建议措施，是以保护农民权益作为出发点，为实现节约集约土地资源、促进城乡布局优化、提高土地配置和利用效率等目标提供参考。

二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

1.关于土地整理的内容

增减挂钩政策是我国快速发展下的产物，而国外国情与我国国情不同，在国外，与增减挂钩政策相类似的是土地整理[1]。国外土地整理是根据发展中的农业技术的需要，按照社会和个人的需要将农村居民点进行归并，并加强居民点的基础设施建设，旨在促进农村地区的可持续发展[2]。16世纪至今，国外的土地整理大致有三个发展历程：

第一阶段是16世纪中叶至19世纪末的简单土地整理。目的是改变因土地私有和继承的分割使农地日渐细碎、零散的现状，促进农业的规模经营和使管理更加有效[3]。有规划地归并地块、改善农业生产条件[4]。

第二阶段是20世纪初至50年代的主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行的土地整理项目。其目的是实施新的城市规划，解决城市发展用地，为基建建设提供土地，同时消除工程建设给土地带来的不利影响 [5]。

第三阶段是20世纪60年代至今的综合土地整理。20世纪后期，土地整理已经通过其悠久的历史转变为一个具有多种目的的综合性农村发展工具，可以进一步促进基础设施的改善、加强景观和自然保护、实施各种娱乐项目等 [6]。

2.关于农民权益的内容

Nosal E（2001）的研究认为政府征用农民土地，个人应该获得完全体现市场价值的补偿，合理补偿标准的制定可依据保障农民合理收益所需的成本来确定[7];Rozelle S，Turner M A（2004）认为失地农民的利益没有得到有效的保护的原因是土地利益再分配、土地征收带来的地权不安全影响了农户的投资[8];Hurrelmann A（2006）通过对各大洲发展中国家的农村土地市场进行研究，发现亚非拉及中东欧地区国家促进土地流转的主要方式是推行土地私有化，虽然对农村贫困人口脱贫和提高土地市场化程度有所帮助，但普遍会出现政府信息不透明、行政干预过度、信用体系脆弱等问题[9];Zhengying Shan，Changchun Feng（2018）认为在宅基地改革过程中，政府发挥着重要的作用，必须注重公平，尊重农民的搬迁意愿，保护农民的利益，不能强制退出[10]。

（二）、国内研究现状

国内的增减挂钩相关研究从政策提出至今，已有十余年的发展研究史，而本文的研究针对增减挂钩政策执行中的农民权益保护问题，拟从以下二个方面对文献进行梳理。

1.关于增减挂钩的研究

王君等（2007）解析了增减挂钩的三种实践模式：政府主导型运作模式、市场主导型运作模式、农村集体自主型运作模式，并对这三种模式进行了详细介绍和比较分析[11];李旺君、王雷（2009）认为增减挂钩项目实施过程中，应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益，同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现[12];贺雪峰（2019）通过对增减挂钩政策的分析，指出当前增减挂钩政策最大的问题是远远超出了其本来的适用范围，被作为一项基本政策工具使用，造成了各种想象与误会，这种误会包括混淆城市建设用地、农村建设用地、建设用地指标之间的基本差异，简单地以城市建设用地价值来想像农民宅基地价值[13]。

2.关于农民权益保护的研究

谭静（2012）在研究了各地开展增减挂钩的情况后，认为在实施挂钩过程中应做好农民合法权益的保障，避免行政命令强迫开展拆村迁居行动[14];黄贻芳（2013）认为农民权益受损的原因是地方政府的行为缺乏有效的监督约束，而农民缺乏维权意识和维权能力，也没有维权通道[15];周毕芬（2015）认为失地农民在城镇化进程中受不合理的城乡结构（结构性排斥）和自身综合条件限制（功能性排斥）影响巨大，两种排斥使失地农民权益无法得到有效保障[16];王海鹏（2018）认为要构建更为科学合理的土地征收补偿机制和可以切实保护农民财产权利的司法机制，通过转变基层政府职能来避免农民权益受损事件的发生[17]。

（三）文献评述

通过对国内外相关研究进行梳理，我们发现虽然国外对于增减挂钩政策的研究甚少，但国外的土地整理和对于农民权益的保护研究有许多经验值得我们参考。在国内，从2006年全国部分地区试点再到如今全国范围试点推广，对于增减挂钩的研究一直没有中断，主要研究成果有政策制度完善、拆旧区治理、复垦区耕地治理、权益保障机制等成果。而对于农民权益保护问题的研究，大多数研究成果是以政策本身的农民权益保护机制和保障制度以及政策完善为主，而对于在一线执行单位实施政策执行时的农民权益保护问题的研究却不是很全面，本文旨在借鉴已有研究成果和相关理论基础上，完善政策执行中的农民权益保护研究，在此基础上针对性的提出具有可操作性的实施方法，这对于增减挂钩政策执行中的农民权益问题保护研究具有积极意义。

三、总结

综上所述，为了保护增减挂钩政策执行中的农民权益，并且更好的实施增减挂钩政策，提出以下几点建议：

（一）建立健全监察机制

该建议主要是针对在拆旧环节和复垦环节的农民权益保护而提出，这两个环节是农民权益最容易受到侵害的环节。在拆旧环节，农民拆旧面积大小是由执行单位来进行测绘的，而对于执行单位的测绘情况监督是保护农民权益不受损害的根本基础，若测绘面积不符合实际大小，或者是数据坐标位置不准确导致项目区拆除范围错误，这对于农民而言，将是巨大的伤害;在复垦环节，若是由于监督力不足，导致在拆除农民房屋的过程中，将非拆区域错拆，这不仅会导致项目最终的失败，更是会导致农民的权益受到极大的损害。所以加强监督，是保护农民权益不受损害的基本条件。

（二）建立科学的公众参与机制，充分尊重农民意愿

该建议主要是针对农民在政策实施前的参与权和知情权而提出。在政策实施前，地方政府和自然资源局是向农民宣解增减挂钩政策的首要部门，在宣解过程中，对于政策的解读是保障农民权益不受损害的前提条件，若是因为农民对政策的理解错误，导致政策参与者较少，或者是在政策实施中导致权益受损，这对于政策执行成效而言将是一个不可避免的错误。保障公众的参与权和知情权，是确保该政策有力实施的前提。

（三）建立合理公平的城乡利益分配机制

该建议主要是针对农民在政策实施中的权益保护而提出。农民之所以愿意参与该政策的实施，不仅是因为相信国家，更是因为该政策的实施，对于促进城镇化发展具有促进作用，所以更是要保护农民权益不受损害，该政策的实施，不仅可以实现城乡布局优化、保护耕地面积，同时，该政策也确实带来了一定的经济收益，而这些经济收益的创造根本是来源于农民，所以在城乡利益分配这方面，要确实保障农民的合法收益。

（四）加强补充耕地的前期规划和后期管护

该建议主要是针对政策实施后的权益保护而提出。在项目区验收之后，对于耕地的管护是保障农民权益的一大根本条件，农民集中居住到一个新环境之后，大部分会产生生活不适应的情况，而这种情况是不太可能完全避免的，为了保障农民生活，同时也是促进该政策的有效实施，对于已复垦的耕地应加强后期管护，要确保耕地质量不下降，同时对于已经居住到新环境的农民，需要加强后期跟进工作，毕竟不止一个新的居住环境需要时间区适应，同时新的生活生产环境也是需要时间去调节适应的。

参考文献：

[1]Minh Tran.Exchanging Land，Explaining Power：Land Consolidation in Peri-urban Hanoi[J].Journal of Undergraduate Ethnography，2017，1（7）：25-46.

[2]Demetris Demetriou.A spatially based artificial neural network mass valuation model for land consolidation[J]. Environment and Planning B：Urban Analytics and City Science，2017，44（5）：864-883.

[3]Ela Ertunç.Analysis of the effect of land consolidation projects in terms of land fragmentation and parcel shapes：the case of Konya，Turkey[J].Arabian Journal of Geosciences，2020，13（2），386-398.

[4]Hrvoje T;Sini A M I;MIODRAG R.Land Consolidation Suitability Ranking of Cadastral Municipalities：Information-Based Decision-Making Using Multi-Criteria Analyses of Official Registers’Data[J].International Journal of Geo-Information，2018，7（3）：87.

[5]Andreas Hendricks，Anka Lisec.Land consolidation for large-scale infrastructure projects in Germany[J].Geodetski Vestnik，2014，58（1）：46-68.

[6]oc Triglav Komasacije zemljišč ob gradnji infrastrukturnih objektov v Prekmurju：Land Consolidation In Connection With The Construction Of Infrastructural Objects In Prekmurje[J]. Geodetski vestnik，2008，52（4）：795-811.

[7]Nosal E.The taking of land：market value compensation should be paid[J]. Journal of Public Economics，2001，82（3）：431-443.

[8]Brandt L，Rozelle S，Turner M A.Local Government Behavior And Property Rights Formation In Rural China[J].Working Papers，2004，160（4）：627-662.

[9]Hurrelmann A.Analysing agricultural land markets as organisations：An empirical study in Poland[J].Journal of Economic Behavior&Organization，2006，67（1）：338-349.

[10]Zhengying Shan，Changchun Feng.The Redundancy of Residential Land in Rural China：The evolution process，current status and policy implications[J].Land Use Policy，2018，74：179-186.

[11]王君，朱玉碧，郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济，2007（08）：29-31.

[12]李旺君，王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报，2009（04）：34-37.

[13]贺雪峰.城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑与谬误[J].学术月刊，2019，51（01）：96-104.

[14]谭静.城乡建设用地增减挂钩中的集体土地权益保护[J].中国土地科学，2012，26（02）：79-83.

[15]黄贻芳.农户参与宅基地退出的影响因素分析——以重庆市梁平县为例[J].华中农业大学学报（社会科学版），2013（03）：36-41.

[16]周毕芬.社会排斥视角下的失地农民权益问题分析[J].农业经济问题，2015，36（04）：59-65+111.

[17]王海鹏.新型城镇化进程中农民财产权益的损害与保护[J].西安财经学院学报，2018，31（06）：64-69.

作者简介：

陈豪豪，（1993-），男，汉，四川巴中，学生，全日制专硕在读研究生，云南财经大学，土地资源管理。