摘要：耕地保护是关系经济社会可持续发展的全局性战略性问题。党的二十大报告强调“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。保障粮食安全的根本在耕地，关键在耕地质量。必须守住耕地红线，同时持续提升耕地质量，保证农田“必须是良田”。河套灌区是传统农业城市，是国家和自治区重要的商品粮油生产基地，为国家粮食安全发挥着重要的作用，加强耕地保护是巩固河套灌区发展之基的必要条件，是贯彻落实习近平总书记关于“河套灌区发展现代农牧业、提高农畜产品质量”重要指示精神的具体实践。

论文立足河套灌区耕地保护的基本情况，分析当前耕地保护过程中存在的问题，提炼耕地保护的成功做法，探索耕地保护的有效举措，为地区加强耕地保护，筑牢国家粮食安全底线提供可借鉴的经验。

关键词：河套灌区耕地保护

耕地保护是国家粮食安全和重要农产品稳定安全供给的重要保障，是实现社会主义现代化强国和建设农业强国的根本要求，是经济社会可持续发展和社会和谐稳定的基本前提。党的二十大报告强调“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。2022年中央农村工作会议，习近平总书记发表重要讲话再次强调“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”，明确了当前和今后一个时期保障国家粮食安全的战略定位、目标任务、主攻方向和工作重点。保障粮食安全的根本在耕地，关键在耕地质量。守住耕地红线的同时，要持续提升耕地质量，保证农田“必须是良田”。土地是不可再生资源，耕地是粮食生产的重要基础，保护耕地就是筑牢粮食安全的根基，耕地保护是关乎国计民生、关系经济和社会可持续发展的全局性战略性问题。我国总人口达14.43亿，现有耕地约9572万公顷，居世界第4位，占世界耕地总面积的7.7%，人均耕地约0.1公顷，仅为世界平均值的1/3，要保证14亿多人的吃饭问题，就必须稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染。党的二十大对全面建成社会主义现代化强国进行了全方位部署，并提出了建设农业强国的目标要求。粮食安全水平是衡量中国农业现代化的重要标志，在中国，没有国家粮食安全及其水平的提高，就不可能实现农业现代化。我国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的主体，人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。只有不断加强耕地保护，保证耕地数量不减少，质量有提高，才能夯实农业现代化的基础条件，为全面建成社会主义现代化强国提供坚实的农业基础保障。

河套灌区所属巴彦淖尔是传统农业城市，地处干旱的西北高原，降雨量少、蒸发量大，黄河流经市域333公里，年引黄河水量约46亿立方米，属于没有引水灌溉便没有农业的地区。是亚洲最大的一首制灌区和全国三个特大型灌区之一，是国家和自治区重要的商品粮油生产基地。加强耕地保护是巩固河套灌区发展之基的必要条件，是贯彻落实习近平总书记关于“河套灌区发展现代农牧业、提高农畜产品质量”重要指示精神的具体实践。

一、河套灌区耕地保护的基本情况

2021年第三次全国国土调查公布数据，河套灌区耕地面积1357.13万亩，占全国耕地面积（19.185亿亩）0.71%，占全区耕地面积（1.73亿亩）7.87%。可长期稳定利用耕地面积1248.93万亩。2022年下达河套灌区耕地保护目标为988.05万亩，永久基本农田保护面积805.95万亩。河套灌区耕地保护面积1234.76万亩，占总耕地面积的90.94%，永久基本农田保护面积为1089.53万亩，占总耕地面积的80.24%。

（一）耕地数量逐年增加

耕地总量上，2021年数据1357.13万亩，较2010年统计数据1100万亩增加257.13万亩，增幅23.4%。2021年，全市农作物总播面积为1137万亩，2010年949.5万亩，增加187.5万亩，平均每年增加15.6万亩，平均每年增速1.6%。

（二）耕地质量稳步提升

依据国家《耕地质量等级》划分标准，耕地质量分为10个等级，一等地质量最高，十等地质量最低。依据2021年自治区对我市耕地质量评价结果，全市平均耕地质量等级逐年提升，2019年5.97等，2020年5.89等，2021年5.74等，与全国和自治区平均水平仍存在0.98和0.03的差距（全国4.76等、自治区5.71等），但差距在逐步缩小。

从质量评价来看，没有第1、2等耕地；第3、4等耕地数量极少，第3等耕地仅有0.7万亩（在前旗境内）。第4等级地仅12.87万亩，除中旗、后旗外，其它五个旗县区呈散落零星分布。耕地等级主要集中于中间的第5、6、7三个等级，占全市耕地总量的占全市耕地总量的98.63%；其中第5等地总量454.38万亩，占全市耕地总量的33.49%；第6等地767.88万亩，占全市耕地总量的56.59%；第7等地115.94万亩，占全市耕地总量的8.55%。第8、第9、第10等级耕地占比不多，分别为2.16万亩、1.35万亩和2.15万亩。具体情况如下图所示。

（三）带动示范效应显现

截止到2022年，全域已完成高标准农田建设232万亩，实现了“渠沟路林田水电技管”全配套，新增耕地1.5%左右，累计完成盐碱地改良20万亩。2023年计划实施高标准农田建设项目93万亩。耕地保护通过高效节水、高标准农田建设、耕地质量保护与提升、盐碱地改造等10大类农田建设项目，通过整合打包、化零为整、化散为聚的方式，以点带面让“小田变大田、大田成良田”，耕地保护质量提升示范效应显现。2020年至今，共批准征收转用不占用永久基本农田建设项目耕地47公顷，全部按照要求落实耕地占补平衡，做到耕地占补平衡数量、质量双到位，以扎实有力的硬举措，坚决制止各类耕地“非农化”行为，防止耕地“非粮化”，坚决守住耕地红线，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全生命线。

二、河套灌区耕地保护存在的问题

（一）耕地质量管理机制不完善，资金投入不足

耕地保护观念中“三重三轻”现象比较普遍。是重数量轻质量，主要表现为耕地占补中，占好地、补劣地现象普遍，耕地综合生产能力无法达到平衡；二是重用地轻养地；三是重外部环境建设，轻内部基础地力培肥。耕地保护面广量大，人力物力投入量大，但各级财政相关经费不足，高标准农田建设项目实施后无法产生预期效果。

（二）耕地碎片化导致耕地保护政策贯彻落实不到位

全域1357.13万亩耕地，有承包经营农户26.5万户75.2万人，一、二轮土地承包按照地力等级进行分配，形成了262.78万块面积大小不等的地块，碎片化严重，部分短期承包碎片化耕地的农民贯彻落实耕地保护各项政策不到位，连耕连作，土地缺乏保养。

（三）盐碱化耕地面积大、质量提升难度大

耕地未进行改造前盐碱地面积484万亩，占当前总耕地面积的35.66%。耕地质量严重存在“薄、瘦、硬”问题。连年使用化肥，农民掠夺式经营土地，只种地不养地，有机质从1.5%下降至1.3%，土壤板结硬化，耕作性能差。连年大车翻地，导致耕层（27厘米）以下有12厘米厚的犁底层，导致土壤通气透水性差，根系难以下扎，作物易倒伏，增产增收难。

（四）耕地环境质量下降，综合生产能力较低

农民施肥过程中普遍存在重化肥轻有机肥、重氮肥轻磷钾肥、重大量元素肥料轻中微量元素肥料的现象，从而导致耕地养分失衡。过量施用化肥或施用比例失调，农事管理粗放，导致土壤团粒结构的破坏和减少、土壤板结、蓄水保肥能力下降、肥效降低、耕层变浅和土壤养分流失，使土壤养分贫瘠化。由于存在农业生产中滥施化肥、农药、农膜等农业投入品和任意排放未经处理的畜禽粪便等农业污染物，都将造成土壤污染，耕地环境质量下降，土地的长期投入产出生产能力降低。

三、提升耕地保护实效的成功经验及对策建议

（一）严格落实主体责任、监管责任和监督责任

一是严格落实“六个严禁”的政策（即严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设、严禁违法违规批地用地）。大力推进农村土地综合整治，通过土地合理开发利用、土地综合整治、盘活存量土地资源。二是建立耕地保护共同责任机制。完善党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护共同责任机制，实现耕地保护县、乡镇、村、组四级责任全覆盖。做到源头严控、过程严管、后果严惩，相关部门职权明晰、可操作性强，加强部门联系，实现部门联动，加强部门间的相互监督、监管，确保耕地保护责任目标落实到位，避免推进工作中扯皮延误推诿。履行耕地保护监督责任到位，常态化对地方政府耕地保护主体责任、自然资源执法机构的执法和监管责任落实情况进行监督，发现问题及时反馈，严格督促整改。三是建立稳定的耕地质量执法监管机制。制定耕地质量保护和建设规划，耕地保护一线执法不能形同虚设，严格查处破坏耕地违法违规问题。加大资金支持力度，充分利用卫星遥感技术、动态巡查排查、网络舆情信息、群众信访举报等手段，建立起“天上看、地上查、网上管、群众报”的全方位土地执法监管机制，对破坏耕地和永久基本农田、擅自改变耕地用途、违法占用耕地进行非农化非粮化建设、乱占耕地建房等行为进行严厉打击。

（二）坚持政府主导、群众主体、项目整合、集中流转和科技支撑

一是坚持政府主导。政府主导是推动耕地保护决定因素。比如在盐碱地改造项目推进中把“项目工作目标化、目标任务责任化、责任内容具体化”是河套灌区在该项工作中的经验，项目实施过程中通过倒排工期、专人盯办，形成区市县镇村“五级联动”，确保了项目实施的高质量完成，耕地保护任务如期完成。二是坚持群众主体。坚持群众为主体是确保耕地保护项目顺利实施、效果充分发挥的关键因素。在组织管理上，充分发挥群众事、群众议、群众干，最大限度调动农村牧区集体经济组织、农牧民、新型农业经营主体保护耕地的积极性，发挥好民力，运用好民智，形成保护耕地合力。三是坚持项目整合。充分发挥农牧业、水务、交通、住建、规划、国土、林业、供电等部门作用，采取多项目整合，多部门合力，使过去各部门小而分散的项目资金实现了大而整合，切实提高资金的使用效率、放大倍增效应，达到建设标准高、建设效果好的目的。四是坚持集中流转。土地集中流转是确保耕地保护相关项目高效实施、技术充分推广应用的重要条件。土地集中流转，便于统一经营管理，与规模化、集约化、现代化的农业经营模式相契合。五是坚持科技支撑。科技技术手段助力耕地质量提升是必然选择。新科技的运用是全市解决多年盐碱地治理难题的关键。科技运用要因地制宜，通过试验新技术、新产品，综合研判使用效果基础上选定最适宜的整治方案。

（三）推广农业污染减排技术，改善耕地环境质量

一是有效降低农业面源污染。推广测土配方施肥技术，指导农民科学用肥，提高肥料利用率和肥料效益，降低农业生产成本；推广病虫鼠害综合防治技术，做到物理防治、生物防治和化学防治相结合，减少农药使用量；加强农业废弃物资源的回收和综合利用。二是有机无机结合，提高土壤肥力水平。施用有机肥能有效提高土壤团聚体的稳定性，不仅能够培肥地力，而且还能改良土壤。加强有机肥的施用应结合当前农民浅翻耕的实际，鼓励农民在深耕的基础上积极开展有机肥建设，推广秸秆还田技术，大力发展绿肥生产和畜禽粪便肥料化利用，加强农业废弃物资源化，增加有机肥施用量，做到用地与养地相结合。

（四）积极探索耕地保护长效机制、多措并举扎实做好耕地保护

按照全国耕地质量评价技术标准，精准摸清全市耕地质量家底，研究分析预判耕地质量变化趋势。依托高标准农田建设，重点实施“高效节水灌排、高标准条田建设、盐碱地分类改良与精准治理、有机质提升沃土、农田生态提质、耕地质量监测与信息化和农业科技服务”七大工程，较大幅度提高亩均投入，以全面提升耕地质量，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。在产出能力上再造一个“河套”。采取措施是农田基础设施建设和耕地内在质量建设结合。一是高标准农田配套要跟上，项目实施后耕地配套的渠、路、水、电、技、管各要素全部齐备，建成田方林网、渠连路通、地平如镜、旱灌涝排的标准。二是继续推进盐碱地改良。用“改、用、留”三种方式。即：“改”是对成本低、基础好的进行改良；“用”是对成本高、易返盐的发展养殖或无土种植；“留”是对地势低、基础差、改良成本过高的作为积盐累盐、干排盐功能区，原生态保护区，让耕地有自由呼吸的空间。具体采用测土、分区、治理的分区分类精准改良和科学改良的综合技术模式。综合施用脱硫石膏改碱排盐、掺沙降容、增施有机肥壮苗、种植耐盐作物、施用改良剂及深松粉垄、秋浇春灌、秸秆还田等配套措施有序实施。

作者简介：

陈龙，籍贯：内蒙古临河，汉族，1976年6月生，研究生，研究方向：经济学，经济管理。