摘要：随着目前我国各类人为突发生态环境灾害的频发，人为突发生态环境灾害应急法律制度得到越来越多的重视，但具体司法实践中该制度存在总体上立法位阶不高、污染防治法与突发事件应对法连通不畅和相关行政规章没有体现其自身特点等诸多缺陷，针对这些缺陷，今后在该制度体系种有必要通过加强不同层级间法律间联系、增强专门类污染防治法律间连通、提高立法位阶、将人为突发生态环境灾害自身特点更多融入法律原则等方法为其完善提供了解决思路和方法。

关键词：人为突发生态环境灾害；应急法律制度；完善

一、我国人为突发生态环境灾害应急法律制度概述

人为突发生态环境灾害应急法律制度是指为了有效预防、及时控制和消除人为突发生态环境灾害的危害，保障公众生命安全与身体健康，维护正常的社会秩序，而制定的在应对人为突发生态环境灾害全过程中所形成的各种权利义务关系的法律规范的总称[1]。应急法律制度有其自身的体系，表现出明显的阶段性特征，而应急法律制度体系的存在状态是一种动态应用与静态规范的结合。其制度体系特征体现在：一是系统性，该特征从其相关行政类法规的编排上可见一斑。如《国家突发生态环境灾害应急预案》《突发生态环境灾害应急管理办法》的章节名称在编排逻辑上基本是相同的。主要都遵循事前、事中、事后的编排顺序；二是综合性，人为突发生态环境灾害具有公共性，其发生会对整个社会产生影响，因此对于人为突发生态环境灾害的应对需要政府、非政府组织和个人齐心协力、共同应对。

目前我国的人为突发生态环境灾害应急法律制度体系囊括了从宪法到法律法规的各类法律文件。《宪法》视域下人为突发生态环境灾害，其突发性强，危害性大，当属于异常情况下的环境问题，故该条规定仅可视为在紧急状态下对人为突发生态环境灾害的概括性授权。新修订的《环境保护法》第四章规定了应对人为突发生态环境灾害时各方主体各自的分工；2007年颁布的《突发事件应对法》对突发事件的应对活动作了规定。对此《环境保护法》对突发事件的其中一种——人为突发生态环境灾害，作了应急处置适用《突发事件应对法》的规定。此外，还有一系列保护环境的单行法，如一些污染防治法也做了相应的应急规定。行政类法规与人为突发生态环境灾害应急关系最密切，涉及人为突发生态环境灾害应急处置的行政类法规也较多，例如《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《突发生态环境灾害信息报告办法》、《国家突发生态环境灾害应急预案》、《突发生态环境灾害调查处理办法》和《突发生态环境灾害应急管理办法》等[2]。

二、我国人为突发生态环境灾害应急法律制度目前存在的问题

第一，总体上立法位阶不高。宪法虽然规定了国家有防治污染的义务和进入“紧急状态”的权利，但是严格来说，宪法对于非常态下的、危害性极大的人为突发生态环境灾害并没有做出明确的规定。《环境保护法》虽然对各主体的分工及应对的相关信息公示作了要求，但是偏于粗放，无法直接具体实施，具体工作需要借助《突发事件应对法》加以安排。《突发事件应对法》的应对对象主要是自然灾害、事故灾难等事件。但纵观该法，其保护对象主要是公民的人身、财产安全，未具体谈及人为突发生态环境灾害应急的程序。而直接调整人为突发生态环境灾害的法律多为行政法规、规章，其效力级别相对较低。

第二，污染防治法与突发事件应对法连通不畅。我国目前存在较多的的专项污染防治法，涉及不同的领域。《大气污染防治法》第97条指明了当发生人为突发生态环境灾害造成大气污染时，应当依照《突发事件应对法》和《环境保护法》进行应急工作[3]，将针对大气污染领域的防治法与《突发事件应对法》作了连通。同样《水污染防治法》第76条的规定也使两部法律之间搭起了连通的桥梁。而《土壤污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等则并没有与《突发事件应对法》有效衔接[4]。

第三，《突发生态环境灾害应急管理办法》的法律原则没有体现其自身的特点。法律原则可以弥补法律规则的缺陷，还可以对没有规定的事项进行兜底。由此可见法律原则在一部法律中的重要地位。无独有偶，根据《尾矿污染环境防治管理办法》，该管理办法的制定依据主要有三部法律，分别是《环境保护法》和针对固体废物、土壤的两部污染防治法。《尾矿污染环境防治管理办法》的原则是预防为主、污染担责，其中“预防为主”沿袭于《环境保护法》、《土壤污染防治法》，“污染担责”沿袭于刚才提到的两部污染防治法。此外，其他一些部门规章中也存在着法律原则简单复制的做法。据笔者调查，在其他法律领域也较多存在这类情形，比如《高层民用建筑消防安全管理规定》中规定的消防安全管理方针就是简单搬用《消防法》中消防工作的方针；《水利工程建设安全生产管理规定》也是单纯复制了作为其立法依据的《水利法》中的既有原则。《突发事件应对法》遵循“预防为主，预防与应急相结合”的原则。《突发生态环境灾害应急管理办法》简单复制了上述原则。但应对人为突发生态环境灾害有着明显的阶段性特征，即事前、事中、事后三个阶段。这从许多行政类法规的章节编排和各种研究资料、学者著述研究分析结构上都可以得到论证。但是该应急管理办法的法律原则并没有体现出其调整对象的这类多阶段的独特性。

三、完善我国人为突发生态环境灾害应急法律制度的建议

第一，通过加强法律间联系、提高法律位阶来完善立法规定。纵观我国的应急法律制度体系，从宪法到行政规章，具体法律制度已经初步形成，目前其进一步完善相关立法的任务应以贯通法律间的联系、打通法律间的壁垒为核心，在搭建起人为突发生态环境灾害应急框架的前提下，盘活现有的应急程序及资源。同时，还可以通过提高法律效力位阶来完善相关法律规定。

具体来看一是打通法律之间的“关节”。法律体系的内容是由抽象到具体、由整体到部门、由粗略到精细、由概括性到操作性。法律体系则更像是一台环环相扣的系统，要维持系统良好的运转情况需要系统每一个环节能发挥有效作用。若将所有调整人为突发生态环境灾害的法律视为一个系统，其中具体的法律、法规就是该系统的要素，需将各要素有序、流畅串联到一起，即加强各部法律间的联系、打通各部法律间的隔阂，使让整个系统有效运转起来。《宪法》作为根本大法，其修改极其严苛，宪法统领社会生活各方各面的问题，但并不是所有的问题都能入宪，只有最根本最重要的内容才能被宪法加以规定。人为突发生态环境灾害应急分为两部分，即“人为突发生态环境灾害”与“应急”。这两部分分属于宪法所规定的“环境保护、污染防治”与“紧急状态”。为加强宪法与法律间的畅通可在《环境保护法》中加入“依据宪法，制定本法”。《突发事件应对法》《大气污染防治法》等法律也可依此加入相关表述，从而使宪法与上述法律之间的联系有了法律条文上的明文规定。二是在条件成熟时，将行政类法规上升为法律。2015年我国制定了《突发生态环境灾害应急管理办法》。截至目前，我国每年爆发的人为突发生态环境灾害仍然很多，该行政规章在应急方面起着不可替代的作用，立法者可以在该行政规章经过实践验收合格以后，由国务院及时提请制定法律，来提升该应急法律的效力位阶。如将《突发生态环境灾害应急管理办法》升级为法律。

第二，增强污染防治法与突发事件应对法的连通。不同法律之间的有效衔接是提高法律体系内部协同性的重要方式，因此要加强专项污染防治法与突发事件应对法的的有效衔接。一是在专项污染防治法中明确规定所针对的各类人为突发生态环境灾害。针对不同保护对象的专项污染防治法，在法律结构上有很大的相似性，因此某一部专项污染防治法的完善可以借鉴其他专项污染防治法的规定。比如，《大气污染防治法》第97条就规定：“发生造成大气污染的人为突发生态环境灾害……”。该法在内容中明确将人为突发生态环境灾害的应对写入。鉴于此，《土壤污染防治法》等其他专项污染防治法也可以在下次修订法律时，加入类似“发生造成某某污染的人为突发生态环境灾害……”的表述。二是在专项污染防治法中明确规定人为突发生态环境灾害适用《突发事件应对法》。法律之间有明确的条文衔接，便在法律层面为引用他法提供了法律依据，有利于提高法律的整体性、系统性、协同性。例如《大气污染防治法》第97条规定：“人民政府及其有关部门和相关企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国环境保护法》的规定……”该法律的明文规定使得针对大气污染的防治法与突发事件应对法得以贯通。鉴于此，《土壤污染防治法》的条文中也可以明确规定：“造成土壤污染的人为突发生态环境灾害，……，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，……。”同理，《固体废物污染环境防治法》可以规定：“造成固体废物污染的人为突发生态环境灾害，…… ，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，…… 。”

第三，《突发生态环境灾害应急管理办法》法律原则要突出其自身特性。相较于法律规则，法律原则更能反映法的本质及内容。《突发生态环境灾害应急管理办法》的内容是具体明确、分工清楚的，具有可执行性，但是其法律原则的确定不能与其上位法的内容相悖。同时，其原则既是要反映该法的本质及内容，便应具有其自身的特性，应在沿袭上位法原则的范围内结合人为突发生态环境灾害自身的特点、人为突发生态环境灾害应急法律条文的编排，提出彰显其自身独特性、总领性的原则。因此，一是明确《突发生态环境灾害应急管理办法》自身的结构特性。法律结构分为形式结构与内容结构，从形式结构上看，《突发生态环境灾害应急管理办法》的章节先后顺序体现了其自身的阶段性特征。《突发生态环境灾害应急管理办法》制定所依据的《环境保护法》、《突发事件应对法》所规定的法律原则分别是“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”、“预防为主、预防与应急相结合”，二者作为《突发生态环境灾害应急管理办法》的上位法，都将预防为主规定在各自的原则中，基于下位法服从上位法的规定，《突发生态环境灾害应急管理办法》也应将“预防为主”写入本法原则中。故“预防为主”是人为突发生态环境灾害应急第二个重要特征。二是将人为突发生态环境灾害应急管理自身特性融入法律原则中。《突发生态环境灾害应急管理办法》以“预防为主、预防与应急相结合”为原则。结合前文所阐述的内容，可以在该管理办法的第三条规定中加入“针对人为突发生态环境灾害的阶段性特征，在事前、事中、事后不同阶段有侧重地实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”等类似内容，使得其法律原则充分体现其自身特性。

参考文献

[1]李昌林，胡炳清.我国人为突发生态环境灾害应急体系及完善建议[J].环境保护，2020（24）.

[2]吴舜泽，黄德生，刘智超，沈晓悦，原庆丹.中国环境保护与经济发展关系的40年演变[J].环境保护，2020（20）.

[3]闪淳昌.新修订的《国家人为突发生态环境灾害应急预案》解读[J].中国应急管理，2021（02）.

[4]梁佳，薛丽洋.环境风险防控与应急管理[M].中国环境出版社，2018.

[5]王建平. 自然灾害与法律[M].四川大学出版社，2018.

作者简介：翟凯（1987—），男，安徽建筑大学法学系讲师，法学博士；李月，女，安徽建筑大学法学系学生。

基金项目：安徽省2021年度哲学社会科学规划项目：生命共同体理念下人为生态环境灾害补偿正义及其法律实现研究（项目编号：AHSKQ2021D06）阶段性成果。