摘要：居民住宅小区作为城市居民生活的主要空间，承载着人民群众对美好生活的期盼，近二十年来随着住宅小区的爆发式增长，以消防设施为代表的居民住宅小区公共设施老化损坏的问题凸显，消防供水管网渗漏、烟感报警线路老化损坏、控制主机故障等问题层出不穷，成为影响小区安全的重要因素。本文试对当前小区消防安全管理中面临的困境进行根源分析，并提出解决意见。

关键词：居民住宅小区、消防设施、责任主体、全生命周期保障

近二十年来六安市金安区居民住宅小区呈爆发式增长，据统计，六安市金安区目前共有202个住宅小区，有物业管理的小区163个，老旧无物业管理的小区39个，主要以单位职工小区、零星居民楼、回迁安置小区为主。物业服务企业作为小区消防安全管理的责任人在维护小区消防安全方面做了大量的工作，但随着不少小区设施设备的老化，加之物业服务企业消防安全意识和管理水平的参差不齐，以消防设施损坏、机动车占用消防通道、电动自行车充电不符合消防安全需求等问题日益凸显，成为影响小区安全的重要不利因素，也是群众关切的重点问题。

一、六安市金安区住宅小区消防安全现状

金安区2024年上半年住宅小区火灾呈多发态势，共发生住宅小区火灾110起，电动自行车火灾4起，火灾主要原因是用火不慎（烧锅）和电气线路，约占总火灾起数的91.5%。消防部门上半年共接报涉及住宅小区的举报投诉295起，其中电动车、机动车停放问题108起，消防设施140起，占用通道等其它问题47起。

通过今年来对住宅小区的消防专项排查和火灾原因调查来看，居民住宅小区消防安全管理和日常多发隐患主要集中在以下几个方面：

一是小区居民的消防安全意识不高，对家庭易发生火灾的风险隐患警惕性不高，甚至有部分业主随意停放机动车堵塞消防通道，不考虑安全性随意给电动车充电。

二是部分小区物业自身不具备维保条件，又未签订消防维保单位，导致消防设施长期得不到有效的维护保养，致使小区消防设施故障、损坏，不能保持完好有效。

三是物业巡查检查不到位，消防控制室无值班人员、值班人员未持证上岗、不会操作消防设施器材的情况还一定存在。

四是部分小区微型消防站应急处置能力存在欠缺，在发生火灾事故后不能第一时间发现处置、组织人员疏散和扑救初期火灾。

二、造成小区消防安全管理混乱的原因分析

（一）法律规定的缺陷导致主体错位

《消防法》（2008修订）第十八条第二款规定，住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。《消防法》仅对住宅区的物业服务企业应当承担对共用消防设施的维护管理义务作出规定，没有明确业主的义务，这种主体责任规定不全面的立法缺陷导致实际工作中出现很多问题。由于没有对住宅业主的的基本义务进行规定和法律上的指引，导致很多人错误的认为“消防工作只是政府部门和物业的职责，与个人无关”。实际上，住宅的安全管理义务属于业主，《物权法》第七条规定业主行使物权时“不得损害公共利益和他人合法权益”，消防安全是公共安全方面的重要内容，整个消防法律体系都是以维护社会公共消防安全为根本目的，因此业主当然有维护公共消防安全的义务。整个小区物业消防安全管理的责任基础是业主自身的主体责任，包括对区分所有权部分的安全保障责任，也包括通过对业主委员会的权利让渡使其行使对公共部分的管理义务，后者一般是通过委托物业服务企业进行。《物业管理条例》第二条规定“物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”物业服务企业是业主聘用的，只是与业主通过物业服务合同约定的合同当事人，是民事关系中一般主体，只能依据合同履行相关的义务，物业服务企业本身并没有管理职能。而正是这种责任主体的错位，导致物业服务企业时常以管理者的身份来处理小区内部的消防安全相关问题，而恰恰应该具备主体意识主动消除消防隐患的小区业主反而成为了被管理者或是被动参与者，甚至成为解决问题的阻碍者。

《物业管理条例》第八条规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。”由此可知，业主大会、业主委员会是小区业主的自治管理组织。其自治权的职权范围当然包括了住宅的消防安全。但是《民法典》并未赋予业主大会、业主委员会独立法人资格，它们不具备独立承担民事责任的能力，如果该组织违反消防法律法规，消防救援部门却无法追求其责任。

（二）维修资金现实与需求的严重不符导致消防设施的大修无法推动

住宅专项维修资金又称“大修基金”或“公共维修基金”，是指住宅物业的业主为了本房产区域内公共部位和共用设施、设备的维修养护事项而缴纳一定标准的钱款至专项帐户，并授权业主委员会统一管理和使用的基金。而消防设施作为共用设施的一种，其维修完全可以从专项维修资金中支取。但是，在实践中，这个问题同时又是极难解决的，在居民住宅消防安全管理工作中是一个死结。《安徽省物业专项维修资金管理办法》第十九条规定了物业专项维修资金的使用需经业主大会通过后实施，第二十条规定了发生危及物业安全的紧急情况，需要立即对物业共用设施设备进行维修和更新、改造的简易程序。但紧急情况缺乏清晰界定，在业委会、物业申请维修资金审核同意时经常被判定为不符合紧急情况。加之一些业主缺乏消防安全意识，对消防设施设备重视程度不够，认为火灾发生是小概率事件，宁可将钱用于电梯、绿地等用途也不愿用在消防系统上，导致在消防设施维修事项上业主难以达成三分之二的多数意见，根本行不成表决或表决通不过。还有现实中大量存在的老旧小区和安置房小区并没有收缴住宅维修基金。加之维修基金毕竟是有限的，各地尚未对维修基金续缴的问题作出相应的规定，对于七十年的房屋产权来说，目前收缴的维修基金能否实现房屋全生命周期的保障也是广大业主和政府需要考虑的问题。以上种种造成了现实中因为消防设施损坏需要动用维修资金的困难重重，申请成功的案例极为罕见。

以上问题也造成了消防救援部门作为消防安全的监管部门一方面需要依法处理辖区内大量业主对小区消防安全隐患的投诉举报案件（如前文统计，针对消防设施的案件占到了总案件数的一半），一方面又难以通过依法实施行政处罚手段来有效解决安全隐患的持续状态。

（三）前期规划设计与小区业主现实需求脱节

当前影响住宅小区消防安全的重要因素尚包括机动车停放占用消防通道，电动自行车充电等老大难问题，而这与住宅小区在初期规划设计的过程中对经济社会的发展和小区业主的实际需求考虑不足有着重要的关系。初期住宅设计更多考虑的是室内居住环境的优化，而结合业主需求对小区公共区域的整体功能性作用的考虑是不足和缺乏预见的。尤其在当前私家车和电动自行车保有量持续暴增的情况下，如何在保障安全的前提下确保小区业主的生活质量成为摆在政府及相关职能部门面前一道无法回避的必答题。

以电动自行车为例，金安区目前住宅小区内实有户数169424户，拥有电动自行车153984辆，而仅有电动车充电接口70260个（包括室外49145个，架空层3817个，地下车库17298个），涉及到在架空层停放电动车充电的小区有57个。由于小区在设计建设的过程中并没有考虑到电动车的充电和电动车火灾的预防，而电动车引发火灾造成重大人员伤亡的情况比比皆是，为防止南京“2.23”电动车重大亡人火灾的悲剧重演，消防救援等政府相关职能部门花费了大量的精力和财力去进行有针对性的改造或清理。加之小区私家车停车位设计位与实际需要不相符导致占用消防通道停车的问题，消防设施设计与小区业主实际使用习惯不相符，导致的信访矛盾风险。消防救援部门就曾经收到不少将排烟管道、消火栓设计到居民家中的案例，在哭笑不得的同时，也给基层带来了繁重的矛盾化解任务。

三、加强居民住宅小区消防安全管理的几点对策

（一）在立法层面寻求突破使小区各方责任主体归位

目前消防法律法规中在立法设计中有意的回避了业主和业主委员会这些关键主体，仅关注物业的法定义务是不符合基层实际执法需要的。应当单独出台住宅小区消防管理条例，要综合考虑把业主自治权、业主共同管理权、建筑物区分所有权以及业主个人、业主委员会、业主大会、物业等各个主体的行政责任等都纳入其中，统一进行规定，才能解决住宅小区的消防安全问题。目前上海市在这一方面已经做了有益的尝试，《上海市住宅物业消防安全管理办法》（上海市人民政府令第55号）在第二章消防安全责任中，全面规定了业主、物业使用人义务，业主大会、业主委员会责任，物业服务企业责任，其中更是规定了业主大会和业委会应当按照相关规定和约定，审核、列支、筹集专项维修资金用于共用消防设施的维修、更新和改造。囿于现有消防法律法规体系的框架，该办法在法律责任一章中，仅规定了消防执法指引条款，即违法了也只能依照《中华人民共和国消防法》、《上海市消防条例》等法律、法规处罚，还是无法追究业主、业委会等主体的消防安全行政法律责任。

因此，笔者认为，在未来的消防立法中，应当针对居民住宅小区特殊情况，专门制定消防安全违法行为和法律责任从而根本性的解决居民住宅小区消防安全管理这一重要命题。

（二）通过引入市场化手段解决小区消防设施维保难的问题

笔者认为，应当引入房屋全生命周期管理体系，将治理模式从事故发生后的应急处置向事故发生前的风险管理转变。出台住宅专项维修资金使用范围的指导意见，明确鼓励使用住宅专项维修资金投保诸如消防设施、房屋维修、电梯的保险产品。鼓励管理或使用主体，购买房屋安全综合保险，保障房屋主体结构安全、对诸如消防设施损坏等进行全面、高效的修理复原。借助保险的力量，聘请专业第三方房屋安全专家团队，建立房屋安全隐患常态化巡查发现机制。前期，住房和城乡建设部提出要研究建立房屋体检、养老、保险三项制度。目前在试点城市之一的成都，人保财险成都市分公司签出全国首单保障性住房消防工程维修保险，为成都市新都区三河街道“幸福花园三期”的消防设施提供了200余万元的风险保障。宁波市首创将住宅小区消防设施整体纳入商业保险的治理模式，创新推出传统火灾公众责任保险的升级版，即“消防卫士”保险项目。项目以小区物业与保险公司签订消防卫士保险协议的形式，规定每年保费的30%针对性用于小区消防设施检测维修。同时，保险公司每季度对小区消防设施进行一次巡查，并提出维修建议，内容覆盖火灾自动报警系统、防排烟系统、室内消化栓系统、自动灭火系统及应急广播等消防设施设备。这些有益的探索一方面切实提升了基层消防管理和服务的科学化、标准化水平，进一步夯实了基层火灾防控基础，另一方面对于创新基层社会治理体系、提升基层治理能力现代化水平也具有重要意义。

（三）确立火灾原因调查在防火监督工作中的主导地位将消防治理模式向事前预防转型

习总书记指出，要推动公共安全治理模式向事前预防转型，这是对公共安全治理模式的整体性重构，为全面提升公共安全治理水平指明了方向。当前影响小区消防安全的两个重要因素，机动车占用消防通道、电动车不安全充电，其源头指向居民住宅小区的整体规划设计。住建部门要能积极联动消防救援部门，对在火灾中暴露出来的问题，尽快研究，推动出台新的标准规范对一些致灾因素加以限制优化。可喜的是，我们看到在南京“2.23”火灾发生之后的第3天，安徽省住建厅就印发通知，规定高层住宅不得设计四周完全封闭的内天井。虽然稍显仓促，但确实将向事前预防转型这一方针运用到了实际工作中。消防救援部门应当在火灾事故调查的体制建设和结果运用上形成成熟有效的机制，例如在电动车火灾的灾害预防、原因分析、产品溯源、电池和充电设施改造等极大影响火灾发生率的问题整改上积极作为，推动出台相应的标准规范，从源头上治理。

参考文献

[1]李福秋.住宅物业消防安全管理评述之责任基础

[2]张成立.论物业公司在居民小区消防安全中的作用

[3]陆春民.为什么住宅小区容易成为消防设施瘫痪重灾区

作者简介：刘云，男，1979年5月，安徽泗县，六安市金安区消防救援大队大队长。