打开文本图片集

摘要：分析火灾事故认定的法律性质，目的在于厘清其实质内涵，发现现存制度缺失，并予以完善，保障涉及调查的相对人合法权益。分析火灾事故认定的法律性质亦是一个复杂且宏观的过程，为避免管中窥豹，笔者将从法律规范、司法实践及法学理论三个层面全面进行分析，力求在综合比较研究中更贴近事物的实质与真相。

关键词：火灾事故调查，法律性质，制度保障

Abstract： To analyze the legal nature of fire accident identification， the purpose is to clarify its essential connotation， find the absence of the existing system， and improve it， and protect the relative legal rights and interests involved in the investigation. It is also a complex and macroscopic process to analyze the legal nature of fire accident identification. In order to avoid being caught in the middle， the author will conduct a comprehensive analysis from three aspects of legal norms， judicial practice and legal theory， and strive to get closer to the essence and truth of things in the comprehensive comparative study.

Key words： fire accident investigation， legal nature， system guarantee

火灾事故认定是消防救援机构的一项法定职权，当火灾发生后，消防救援机构依法通过勘验现场、询问当事人、进行技术鉴定的方式调查火灾原因，并出具认定结论。总体来看，这是一项事故调查制度。目前，火灾事故认定的法律性质尚未得到明确，存在外部效力不明确、救济制度缺失等问题，从而产生相应的实际纠纷。2021年涉及火灾事故认定的行政诉讼的案件数量达51起，涉及火灾事故民事责任承担的案件数量高达868起*，可见其争议广泛存在于司法实务之中。针对火灾事故认定的法律性质，本文将从法律规范层面、司法实践层面、法学理论层面进行展开分析研讨。

1法律规范层面的文本研究

探究火灾事故认定的法律性质，须从现行法律规范入手，回归法律条文，利用文本分析法进行解读，再结合整个消防行政法律体系进行综合梳理，方能得出结论。

1.1  消防法律规范层面的文本分析

消防法律法规是行政法律法规中的一个分支，主要指的是调整消防安全管理及灭火救援等法律关系的法律法规。火灾事故认定是消防救援机构的一项法定职权，其职权由消防法赋予。依照《立法法》规定的效力位阶，可将其分为以下两类：

（1）法律。《消防法》中直接调整火灾事故认定法律关系的条文为第51条，它对火灾事故认定作出了纲领性的规定，亦是直接调整火灾事故认定法律关系中效力最高的条文1。从文本上来看，该条文共有三款内容，第一款及第二款内容均为授权性规则，第一款条文明确火灾事故调查主体为消防机构，并可以此封闭火灾现场;第二款条文赋予消防机构对火灾事故的调查权，消防机构可要求相关单位及个人予以配合、保护现场、接受调查。第三款条文与上述两条不同，为义务性规则，即当消防机构调查走访完毕后，有义务出具火灾事故认定书并送达至当事人，作为火灾事故处理的重要依据。总的来说，《消防法》第51条包含着丰富的内容，它赋予消防机构调查取证、封闭现场、统计损失等诸多权力，因而历来对火灾事故认定的法律性质争议也起源于此。若回归法条原文，不难看出前两条授权性规则赋予的封闭现场、调查等职权都是为“查明火灾原因”而服务，属于前期的证据收集、准备工作的范畴，火灾事故认定是在这基础上对火灾事实进行推理总结，并得出结论。

（2）部门规章。由于消防改革转隶原因，原来颁布的《火灾事故调查规定》（原公安部令第121号）已失效，现应急管理部未出台相关规章，并正在加紧起草过程中，现以原公安部规章为例，列举其基本体例内容，《火灾事故调查规定》其主要内容是对《消防法》第51条内容的细化，先以总则的形式明确了火灾事故认定制度的任务、目的及指导原则，并分章列叙火灾事故调查的组织、管辖、程序、认定等内容，较为完整的搭建了火灾事故认定制度体系。属于普通的事故认定制度，类比交通责任事故认定以及安全事故责任认定，比较接近行政确认、行政调查行为。

1.2  对现行法律法规相关规定的汇总评析

通过对消防法律法规及一般规范性文件进行整理，可知火灾事故认定制度的构建是以《消防法》为框架，《火灾事故调查规定》为细则的事故调查认定制度，其主要任务是调查火灾原因、总结火灾教训以及处理火灾事故纠纷，从制度设计上来说为行政机关主导的事故调查制度，由于现行《消防法》及《火灾事故调查规定》均无明确条文列明火灾事故认定的法律性质，对其法律性质进行研究还须结合其对外效力。从对外效力角度来看，火灾事故认定是对起火原因进行认定，对当事人之间的火灾客观事实作出了认定，从而划分了当事人责任，对当事人产生外部效力，其事故结论对当事人产生较大影响，从这一角度出发符合《行政诉讼法》及其司法解释中对于行政行为中的“具有实质影响”这一标准。由法律文本仅能直接论证火灾事故认定是一种由行政机关依职权启动的调查类行政行为，它的主要目的是对当事人之间的火灾事故事实予以认定，属于能够对当事人产生实质影响的行政行为。

2 司法实践层面的梳理

本文通过裁判文书网，检索“火灾事故认定”及“火灾事故调查”，收集到涉及火灾事故认定的行政诉讼判决或裁定文书共计83份（自2019年至今的案件），排除撤诉、更正、重复录入的文书，实际有研究价值的案例共计72个，下文将对这一系列案件进行归纳并对法院及当事人的意见进行整理。

2.1  法院裁判理由汇总分析

在这72个案件中，一审案件33起，二审案件36起，再审案件3起。这些案件中，有16起案件一审及二审生效裁判文书均收录其中，另有部分案件因裁判文书网收录等因素，仅有二审或一审生效裁判文书。下表列述案件裁判结果：

由上表可知涉及火灾事故认定的生效裁判，除5起案件胜诉以外，法院几乎都予以驳回。较为特殊的的是河南省某市中院宣判的李某不服某县消防大队火灾事故认定纠纷案，某市中院认定火灾事故认定是具体行政行为，属于行政诉讼范围。

通过进一步对法院裁判理由进行整理，可以看出法院对于火灾事故认定的法律性质分歧较大，具体观点有以下四种：

（1）火灾事故认定是事实行为。火灾事故认定不属于具体行政行为，以这一裁判理由结案的案件数量最多，共计23起。法院通常援引《消防法》第51条相关内容，认为火灾事故认定是消防机构对火灾现场勘验调查后，得出的调查结论，仅是一种事实行为，未对原告设定行政上的权利义务，不属于行政行为。

（2）火灾事故认定行为是行政确认行为，属于具体行政行为，火灾事故认定，是消防救援机构依照《消防法》授权，对具体的案件事实进行调查并出具官方结论的行为，因其对当事人后续刑事、民事责任认定具有较大影响，因而产生了实质影响，是具体行政行为。

（3）火灾事故认定书是一种证据。持这一观点的法院通常引述《消防法》第51条第三款，认为火灾事故认定书“作为后续处理火灾的证据”，是消防机构制作的一项书证，当事人不认可的，可在后续诉讼中提出相反证据予以证明。另有部分法院援引保险法司法解释二中第18条规定：“行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外”，作为证据论的一个佐证。

（4）火灾事故认定是行政证明行为，体现为对事实进行调查及认定，以求证明客观事实。火灾事故认定作为证据来看，固然对于原告没有直接改变其权益关系，但确实是确定当事人民事、刑事责任的充分条件，对当事人的权益有着实质性的影响。该认定书应属于行政证明的结论，在未经法院依法撤销之前，始终有效。

2.2  当事人诉讼理由归纳梳理

涉及火灾事故认定诉讼的案件，依照《行政诉讼法》规定，诉讼请求共有请求撤销火灾事故认定、请求确认火灾事故认定违法、履行火灾事故调查职责等三种法定诉求，下表将更清楚地列示当事人的诉讼理由，进行进一步细分。

通过对诉讼理由进行整理，可将其划分为三类，一是对火灾事故认定结论不服，提起的诉讼占绝对多数，共计51起，其中有17起案件，当事人申请复核后对结论不服提起诉讼。有12起案件火灾事故认定书认定为原因不明，当事人民事理赔未果提起诉讼。二是对火灾事故调查过程中存在的程序违法或不作为情形提起诉讼，主要有诉不作为、诉未送达、诉封闭现场公告。三是诉与火灾事故认定相关联的其他行为，如诉火灾事故认定的信息不公开及诉行政处罚。在这些案件中，直接起诉火灾事故认定书的，法院基本不予受理，其余如诉行政不作为、诉行政处罚及政府信息公开的案件获得受理。

通过归纳整理，可以发现三个现象：一是直接针对火灾事故认定之诉难获受理，部分当事人及其诉讼代理人“另辟蹊径”，采用一些特殊起诉理由。例如提起政府信息公开之诉、诉消防机构行政不作为、诉火灾事故认定调查程序违法、诉与火灾事故认定相关联的行政处罚、诉封闭火灾现场公告，部分获得了法院的受理及支持，部分仍然被法院驳回。二是不少当事人在进行复核后仍然选择进行诉讼，通过一次复核并不能使当事人信服，因而当事人转而向法院寻求救济。三是在被诉的火灾事故认定书当中，原因不明的认定书占据相当高的比例（裁判文书列明原因不明的案件有12起，因部分裁判文书中并未列明案件涉及火灾事故认定书的内容，实际数量应该更高），由于火灾事故认定原因不明，当事人后续提起的民事赔偿请求往往难以获得支持。

3 法学理论层面的探讨

从法学理论层面对火灾事故认定进行审视和探讨，回顾其本身在法学理论中的性质及定义，力求从另一维度，探索其本真应具备的性质和属性。与实务界一样，理论界对于火灾事故认定的法律性质亦存在分歧，其主要观点如下：

3.1  行政确认说

行政确认说是目前法学学术界对于火灾事故认定法律性质的主流观点。从行政法理论定义来看，行政确认是具体行政行为的一种，行政确认是是具有某方面技术特长的专门类行政机关作出的要式行政行为，行政机关通过技术手段进行审查后做出确认或不确认的羁束性结论，该结论是对已经发生的法律事实的前溯性认定，在某种意义上兼具证明效力。从火灾事故认定行为的特征来看，火灾事故认定是消防机构的一项特殊职能，依据《消防法》仅有消防机构可以行使这一职权，具有单方性和公权力性的特征;消防机构针对特定当事人出具火灾事故认定书，且对当事人产生效力，具有特定性和外部性;火灾事故认定书以国家机关公文的形式将火灾原因确定下来，从形式上看具有公定力的特征。另外火灾事故认定的独有属性是对于火灾事故原因的事实上的调查与认定，这种“认定”仅有消防机构可以做出，符合行政确认“行政机关通过专门技术手段对事实进行认定”的定义，由此将其分类归入行政确认之中，更贴近现今法律法规的规定，同时既能包涵火灾事故认定的独特性质，又能体现出内在的法律属性，因此火灾事故认定属于行政确认，成为学术界的通说2。

3.2证据说

持“证据说”观点的学者认为，火灾事故并不直接改变当事人法律关系，也不对当事人权益产生影响，当事人法律关系的确定，应当由接下来的刑事、民事诉讼或行政处罚来确定。火灾事故认定制作出的认定书，仅为行政处罚、刑事以及民事诉讼审判时的一项证据，火灾事故认定书属于公文书证，用于证明火灾发生、发展、蔓延过程的发展，证明各致灾原因对火灾事故的影响，最后结论是调查人员通过逻辑推理、证据组合形成完整证据链后合理推断的结论。同时，依据《消防法》第51条第3款，火灾事故认定书作为后续处理火灾的依据，已得到法律的认可，据此认为火灾事故认定是一种取证行为，火灾事故认定书是一种证据。

不过对于证据说亦有反对观点，火灾事故认定的结论可以作为证据使用，但不能反向推导火灾事故认定行为亦是一种证据。事实上，所有行政机关通过具体行政行为对外发布的文书都可以作为证据使用，例如行政处罚、行政许可，皆可作为刑事、民事证据使用，但不能反推行政处罚属于证据，这无疑是逻辑的颠倒。因此证据说存在缺陷。

3.3技术鉴定说

持该论点的学者认为，火灾事故认定是消防救援机构依照法定的职权和程序，通过现场勘查及询问证人，收集证据并运用专业知识及专业技术进行逻辑推断，并进而得出结论。这一结论属于技术鉴定的范畴，技术鉴定是由专门的机构或特定的专家，就案件中某一专门性问题，运用科学的方法进行检测鉴定得出的结论性。持该论点的学者认为火灾事故认定符合技术鉴定的特征：首先，火灾事故认定仅由消防救援机构作出，其他机构无权进行，具有某种意义上“特定的资质”;其次，火灾事故认定具有科学性，消防机构工作人员运用科学的调查方法进行勘验及询问搜集证据，部分证据甚至需要送到专业机构检测，通过严密的逻辑分析得出的结论，具有相当程度上的专业性;最后，消防救援机构出具的火灾事故认定结论仅对事实进行认定，不做价值判断，因而具有客观性。因此认为火灾事故认定属于一种技术鉴定。

技术鉴定说亦存在缺陷。技术鉴定定义是当事人委托中立第三方去解答某一专门性问题。火灾事故认定是由消防救援机构依职权启动，在调查中处于领导与管理的关系，并不中立，出具的火灾事故认定书是对于整个火灾事故的调查结论，具有“定案”的作用，并不是只对案件某一专门性问题作出解答。另外，对火灾事故认定不服应向上级申请复核这一制度，技术鉴定则是向其他机构申请重新鉴定。因此，技术鉴定亦不能完整的囊括火灾事故认定的特性，两种制度存在本质上的区别。

4  总结

本文分别从现行法律规范、司法判例及法学理论三个视角进行论述，对火灾事故认定的法律性质进行了探讨，现将这三个视角予以整合，本文认为行政确认更符合火灾事故认定的法律性质，也更贴近于现行火灾事故认定工作的现状和制度构建的初衷，理由叙述如下。

通过文本分析的方法对现行法律规范的文本梳理，可得出结论：从制度整体架构来看，火灾事故认定属于行政机关依职权启动的调查类行政行为，具体体现为消防救援机构在火灾发生后，依职权开展火灾原因调查活动，对当事人涉及火灾事故的客观事实予以认定。调查完毕后向当事人作出认定结论，作为火灾事故后续纠纷处理的依据。这一行为是行政机关对外作出的调查行为，产生外部法律效力3。

从法学理论角度对火灾事故认定进一步辨析。承接法律文本的分析，深入研究还需从法学理论的视角审视火灾事故认定。从行政行为分类的理论来看，行政确认说能囊括火灾事故认定的主要内容，反映出其内在法律性质。行政确认是行政主体依据职权或当事人申请，根据有关法律规定在法定职权范围内依照法定程序对既存的事实和法律关系予以认定和确定的行政行为，火灾事故认定则是消防救援机构依职权启动，在火灾事故发生后针对火灾发生的事实和原因进行调查并给出相应结论的过程4。火灾事故认定从性质上符合行政确认的定义，因此将其划分为行政确认。

接下来是对司法裁判中实际案例统计，可为实践起指导及参考作用。司法实践中，法院通常不认为火灾事故认定是具体行政行为，因此不予以受理案件，裁定驳回。法院形成这样的共识，多因火灾事故认定专业性较强，法院难以进行审核，故进行驳回处理。但据裁判文书网不完全统计，自2012年以来，涉及火灾事故认定的行政案件482起、刑事案件438起、民事案件10180起、国家赔偿8起，法院的驳回并不能阻却当事人诉讼的“热情”，如此大量的案件证明，火灾事故的原因与认定是一项极易引发争议的行政行为。另外，部分案件中消防救援机构作出的原因不明认定，不利于当事人后续民事责任的划分，从火灾调查的制度设计上看，仅有向上级复议一项，既无法保证当事人的救济权，也不符合《行政诉讼法》相关规定5。

最后汇总三条逻辑线，火灾事故认定法律性质为行政确认，更符合其法律实质，也更贴近于现行火灾事故认定工作的现状和制度构建的初衷。火灾事故认定是行政机关依职权对火灾事故事实及当事人对火灾事故责任大小进行认定划分的行为，事故调查类制度的目的与存在意义就是查明事故原因、追究当事人责任，事故调查结论不可避免的会对当事人产生实质影响，将其归类为行政确认更符合其制度设计。我国火灾事故认定在救济制度还存在缺失，应逐步转变观念，消防救援机构须完善救济制度，定纷止争而不是将矛盾外移，切实担负起解答当事人异议、保障当事人救济权力以及明确划分当事人火灾事故责任等职责，化堵为疏更好地处理火灾事故后续纠纷。中国法治建设正逐步走向完善，建立完备的火灾事故认定制度势在必行，应以行政确认理论为参照，以其他事故调查制度为借鉴，查缺补漏完善火灾事故认定制度，推动火灾事故认定制度的健康发展。

参考文献

数据来源于裁判文书网，检索火灾事故认定、2016年，统计涉及火灾事故认定的案件数量

参考文献

[1] 周晓佳，等. 火灾事故调查报告的法律属性探讨[J]. 法制与社会，2021.07：37-38

[2] 杜贤明 . 关于构建火灾事故调查新模式的探讨[J]. 今日消防，2021.02：101-102

[3] 李 伟 ，李福秋等. 火灾事故认定的“可诉性”[J]. 沈阳师范大学学报，2017.01：84-85

[4] 梁雄松. 火灾事故认定中存在的问题及对策[J]. 消防科学与技术，2013.12：1429-1430

[5] 王建英. 火灾事故认定复核制度存在的问题及其完善[J]. 武警学院学报，2014.10：84-85

作者简介：蔡昊燃，出生年月：（1992-），民族：哈尼族，性别：男，籍贯：云南曲靖人，学历：硕士，主要从事防火工程实务和消防法律法规制度的研究。