摘要：近年来，随着中小微企业金融需求的复杂化，传统金融机构受困于自身局限难以满足这一态势发展，在此背景下，类金融机构应运而生，并逐渐成长为传统金融业态的有力补充。然而，随着类金融业态的迅速发展，其自身的特殊性带来的弊病也给金融市场的秩序带来极大的挑战。本文以我国类金融发展现状为切入点，阐述类金融发展过程中产生的负面效应及其面临的监管困境，由此探讨引导类金融良性发展的解决之道，提出优化类金融监管机制的若干建议。

关键词：金融风险；类金融机构；金融监管；风险评估

一、引言

类金融机构是指经营的业务具备金融活动属性，但未能获得任何市场准入标准或金融经营许可，不具备开展正规金融业务资质的公司（本文提及的“类金融机构”不同于“地方银行”这类持有金融营业执照的传统金融机构，而是特指金融业务具备金融活动属性，但未能获得金融经营许可的公司，即演化金融机构）。这类公司并非由中央银行、银保监会、证监会等国家类金融监管部门直接监管，而是由地方各级监管部门新成立的金融办监管。类金融机构一般概括为“7+4类机构”，其中，7类分别指地方资产管理公司、商业保理公司、典当行业、小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司、区域性股权市场；4类分别指地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司和社会众筹机构。类金融机构与传统金融机构相对应，共同构成现代金融机构体系。

随着市场对金融服务需求的不断增加，我国类金融业态快速发展。类金融机构为中小微企业提供短期小额贷款，缓解中小微企业的资金流动性问题，填补了传统正规金融业务以外的市场空白，在服务地区实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用。但部分机构内控机制不健全，发展定位产生偏差，存在一定的风险隐患，少数机构违法违规经营甚至从事非法金融活动，加大了区域金融风险。为健全类金融监管体制，充分发挥类金融服务中小微企业的作用，切实防范和化解类金融风险，健全金融风险相关长效机制，2021年12月底，国家正式对类金融机构的发展和监管进行明确，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，从政策上助力类金融发展成为传统金融机构的有力补充。

然而，当下理论界对“7+4”类金融机构的发展和监管仍缺乏统一认知，对金融发展及其风险监管问题的研究依然局限在传统金融机构尤其是银行业的框架中（林泽腾，2021），在如何在新时代下厘清类金融机构发展和监管的相互关系上缺乏经验证据，在类金融机构发展和监管的研究上存在空白。据此，本文立足类金融的发展现状，剖析类金融的发展与监管的相关关系，并围绕类金融面临的发展困局与监管困境，探讨引导类金融良性发展的解决之道。

二、类金融发展的现状

当前我国“7+4”类金融机构呈现着不同的发展态势。一方面，以典当行、地方资产管理公司为代表的类金融机构发展向好。大部分典当行业主打安全性较高的房地产典当业务，其业绩在总业绩占比接近一半，紧随其后的动产类业务和财产权利类业务，分别占比40%和10%；部分地区的典当行探索抵押股票、债券等无形资产和书画、工程器械等新型资产，对金融支持实体经济提供了创新性支持。而地方资产管理公司也在盘活地方不良资产、防范和化解区域类金融风险，服务实体经济等方面发挥了积极作用。而另一方面，个别类金融机构内控机制不健全，发展存在定位偏差，经营效益差，业务透明度低，存在一定的风险隐患，前景堪忧。以小额贷款行业、融资租赁行业为例，我国小额贷款机构数量多，普遍规模大，但近年来全行业贷款余额下降3.51%，不良贷款余额与不良贷款率均呈上升态势，行业盈利情况与发展前景不甚乐观。融资租赁行业普遍规模较小，业务总量整体下降。情况类同的还有融资担保行业。我国大部分融资担保公司以国有股份为主，发展较快，但盈利能力较弱，经营收益较低。各种类金融机构中，除了商业保理行业和地方资产管理行业发展较好，其他行业均不同程度面临机构数量减少，盈利能力不足的危机。

而在行业的监管层面上，2017年以来，各省、自治区、直辖市纷纷成立类金融监督管理局，加强对类金融机构的监管，取得一定成效。同时，为健全类金融监管体制，提升类金融监管效能，对类金融机构的发展和监管进行明确，监管部门提出了“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，使类金融行业监管总体呈现“两位一体、分层监管”的工作格局。但这也意味着，分业、垂直监管的类金融监管体系下，类金融的监管责任是在地方各级监管部门，政府部门难以对类金融的规范化运营过多干预，这在一定程度上使类金融行业在发展过程中金融风险积聚。2020年末，原本是类金融机构代表的P2P行业出现暴雷潮，案件高发，涉案金额高、涉众广且风险处置缓慢，金融风险突出。监管方式落后，使个别行业呈现出发展迟缓、收益乏力的发展困境，发展失衡现象愈发严重；监管滞后于业态创新，严重阻碍行业创新发展激发潜能；监管缺失，更进一步阻碍类金融行业规范化进程。

总的来说，我国类金融发展态势存在以下问题：业态发展不平衡；规范化进程缓慢；监管与创新难以齐头并进；类金融业“大而不强”。但也必须看到，类金融市场的活跃，为中小型企业开拓了多层次的融资途径，有效缓解了中小企业的资金流动性问题，弥补了传统金融中介手续繁杂、门槛高、办理时间长的不足，有力地支撑了企业融资发展，在一定程度上促进实体经济的发展。类金融机构作为传统金融机构支持经济发展的有益补充，在未来将对实体经济发展产生深远的影响。

三、类金融发展的监管困境

类金融行业基于经济发展需求被纳入统一管理框架，却不受国家金融监管部门直接监管，使类金融行业在发展进程中积累下大量的金融风险隐患。

最明显的表现是地方监管粗放风险。由于缺乏国家层面统一的金融监管立法，中央和地方的金融监管区域亦未能做出明确的界限划分，各地在对类金融监管职责分配上的解读不尽相同。基于属地原则，央行、银保监会和证监会负责类金融机构的规则制定和适时指导，但是具体的“担风险，擦屁股”的责任仍由地方政府承担。监管界限的模糊造成了实际情况中对于地方金融监管范围的争议，导致监管真空和监管重叠并存（孙杰文等，2022）。由此，各地在日常监管和风险处置中游离于监管笼子以外，使得类金融行业业务经营不规范，行业标准不统一，甚至不存在监管保障。为谋取非法利益，有些行业（如P2P机构）出现诸如非法集资、开展高利贷业务等边缘性业务模式（赵巍等，2017），使类金融机构有如金融违法犯罪的温床，成为金融行业体系中的不确定因素。

另外，类金融还存在监管权限不足风险。当前的“7+4”类金融机构属于“演化金融机构”，虽然已有针对这些机构的监管细则，比如由省级地方政府以金融办公室为载体进行监管，个别地方设立金融风险整治小组、打击非法集资领导小组进行专项监管，上海市、天津市和四川省等省先后制定了地方性金融监管条例，但这些措施的立法层次和法律效力较低，在开展类金融机构的监督管理时存在不足。一方面，由于地方监管粗放，地方政府是否有权监管金融活动在法律上依旧空白，赋予多大权限在多大范围实施监管的法律依据依旧难循，进一步造成了监管过程中执法手段滞后、执法取证困难的困境。以类金融机构的审批、运维为例，地方政府管理权限有限，缺乏立足一线的管理权，更多承担的是风险防范工作。另一方面，类金融机构跨地经营是普遍情况，比如保理、融资租赁都是属于全国展业的机构，但这些公司的主要注册地都集中在天津、上海和深圳三地，其他地方的地方金融监管部门很难进行监管。这种跨层级、跨区域、跨市场的协调协同机制，在实际运转中远不如中央金融监管部门牵头机制灵活有效，最终往往依靠公安、法院等运用司法手段应对和处理（孙鹏等，2020）。

四、加强类金融风险监管的建议

类金融游离于金融监管体系之外，自身发展积弊成患，业务经营不规范，风险问题日益突出，长此以往，必然会对社会经济发展带来负面影响。强有力的监管手段是促进类金融良性发展、促进金融行业整体向好的必要措施。为此，我们提出以下建议：

一、完善类金融监管协同机制，实现央地监管体系之间、传统金融监管与类金融监管之间的接轨与协调。一个高效的类金融监管协同机制应当由中央统一规则，地方负责具体执行，并在机制中明确类金融机构监管的责任归属。类金融监管协同机制应当包括工作议事协调机制和监管协调机制，分别由地方金融办负责“7+4”类金融机构发展的监管纠错与指引，由人民银行省级分支机构作为金融稳定发展委员会办公室的地方派出机构负责类金融行业监管，实现业务发展与行业监管双线并行。

二、明确职责划分，细化责任归属，做到“谁的孩子谁抱走”。“7+4”类金融机构出现的风险应在中央金融监管部门指导配合下由地方直接处置；而持牌金融机构出现的风险，则应在地方积极配合下交由中央承担风险处置，即便是地方城商行、农商行也应如此操作。地方金融管理部门应以行为监管为重点，建立相应的监督问责机制，将责任落实到具体的区县监管部门。强化风险监管与发展指引机制，防范收益本地化、风险外部化倾向，将原本分散于各不同地方职能部门的“7+4”类机构的金融监管和风险处置职能集中。

三、密切联系宏观经济大环境，因势利导。类金融行业之所以能够以破竹之势崛起，得益于全行业紧抓外部运作环境机遇。而金融外部环境的改善得益于国家层面的立法。正是因为国家通过法律文件赋予类金融合法化经营，才最大程度充分发挥了类金融的业态潜能。因此，行业应时刻保持对国家发展政策变化乃至国内外金融行业发展风向的关注，并跟随国家意志作出正当、合法、及时的判断。

四、在有效风险控制前提下，加强金融监管科技研发。错综复杂的类金融监管困境呼唤着金融监管科技的强力加持。只有突破传统监管定式，积极运用大数据、云计算等底层技术搭建金融科技监督平台，挖掘行业大数据背后的海量信息并实现精准预警，才有望切实提高监管部门对跨层级、跨区域、跨市场交叉性金融风险的监控防范能力。

五、推进行业顶层制度设计，加大政策扶持力度。类金融机构没有金融牌照，一般被视为普通企业，行业门槛低，监管混乱，相关的法律法规滞后，行业长期处于无序发展状态。行业的健康发展呼唤着顶层制度设计。只有提高类金融机构注册资本、融资渠道和高管素质等设定门槛，建立强有力的监管制度，才能逐步使类金融行业向专业化、合规化发展。这一切的实现，需要地方监管机构通过实际调研掌握行业发展动态，根据当地的金融发展背景和现状因地制宜制定自身的金融发展目标，给予类金融行业财税、融资等方面的政策支持，并完善金融其他相关配套设施，夯实类金融相关硬件基础，提高类金融行业整体水平。完善的行业顶层设计才能引导类金融机构因地制宜选择发展道路，将金融创新落到实处，更好的推动行业乃至实体经济良性发展。

五、总结

类金融是传统金融困境下催生的产物，其灵活机动、覆盖性广、持续性强的特点填补了传统金融机构的空白，在一定程度上促进实体经济的发展。然而在快速发展中，类金融逐步暴露出业态分布失衡、规范化进程缓慢、监管创新不足等发展痛点，严重影响了金融生态。而深陷地方监管粗放、执法权限不足的监管困境也使类金融逐渐成为金融违法犯罪的避风港，严重阻碍了行业的良性进步。健康良性的行业发展需求呼唤着更全面更强有力的监管升级。为此，我们从行业间监管协作、行业内健全体制等方面给出加强类金融风险监管的五项建议。

参考文献：

[1]孙文杰，张慧毅.基于“监管沙盒+部门监管”的地方金融监管模式构建[J].财会通讯，2022（06）：147-150+166.

[2]林泽腾.银行业系统性金融风险如何影响实体经济增长[J].特区经济，2021（01）：53-56.

[3]赵巍，刘春玲，樊桂岭.我国P2P行业的现状、问题及对策[J].商业经济研究，2017（20）：165-168.

[4]孙鹏，赵维久.地方金融监管实践创新研究——论以机构监管和监管沙箱为双核心的新型地方金融监管模式[J].南方金融，2020（09）：66-77.

本文得到华南农业大学创新创业训练项目“基于金融投资背景下的财务风险综合评估小程序开发”（编号：X202110564061）资助。

通讯作者：林泽腾