摘要：随着我国老龄化人口趋势的加剧，以及城市化中形成的小型核心家庭养老支持功能的不断弱化，使社会养老服务需求激增，居家社区养老服务供给的作用日益凸显。党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。就如何引导社会力量充分发挥多元供给主体的主观能动性成为发展养老服务业的重要主体，从西安市养老现状实际出发，还需要开辟养老事业多元化多样化发展的有效途径。因此，本文从社会发展的视域下分析我市居家社区养老面临的现实问题，构建居家社区养老服务多元供给构体系，提出相应的优化路径。

关键词：居家社区养老；养老服务；多元供给

党的二十大报告提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。养老服务体系建设成为积极应对人口老龄化国家战略的重要组成部分1，党的十八大以来，党中央、国务院印发养老服务政策文件10余件，民政部会同有关部门制定出台制度90余件、国家和行业标准50余件。养老服务政策制度体系的“四梁八柱”基本成型2。近年来，西安市积极推进养老事业的发展，深入贯彻国家养老服务体系建设政策，从不断增加养老床位到拓展养老服务内容再到着力提高服务质量，优化养老服务供给结构，老龄事业发展迎来全新的局面。

一、问题的提出

（一）政策层面

伴随着社会发展，我国养老方式和养老服务体系建设也随之一路改革。改革开放40多年来特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视养老服务在应对我国人口老龄化中的重要作用，对养老服务工作在法律法规以及政策层面进行多方位部署，近年来已先后4次修正或修订老年人权益保障法，我国老龄化工作稳步推进。2000年出台《关于加强老龄工作的决定》，这是我国政策第一次提出要建立一个包含家庭、社区、社会在内的养老机制。随后的系列政策革新，无不体现了养老服务日益社会化、多元化、制度化的特点。2000年《关于加快实现社会福利社会化的意见》明确提出“国家资助社会各方面力量积极兴办社会福利事业，建立投资主体多元化、福利对象公众化、运营方式市场化、服务内容多样化、服务队伍专业化的新型社会福利体系”。在居家社区多元主体协调供给供给模式上，国家相继出台了一些相关列政策鼓励多元主体参与社区服务。2019年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出战略部署：“打通”堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，健全市场机制，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。朝着保障人人享有基本养老服务的目标，2021年《关于加强新时代老龄工作的意见》提出“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系”为做好新时代养老服工作提供了根本遵循。

迈入新时代，西安市积极应对人口老龄化国家战略，2020年5月出台《西安市养老服务促进条例》部署工作。作为西安首部养老服务地方性法规，条明确指出“居家社区养老服务是指由政府、社会组织、企业和个人依托社区养老服务设施，利用社会资源，为居家生活的老年人提供的养老服务。”提出“坚持政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作、保障基本、适度普惠的原则，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。”定位建立多方发力的社会化养老服务体系，对促进和保障全市养老服务高质量发展有重要意义。与此同时，西安市将积极对应人口老龄化纳入“十四五”规划纲要和“十四五”公共服务体系建设规划。2021年西安市发布《西安市推进养老服务高质量发展行动方案》，支持各类主体进入养老服务市场；制定《西安市促进养老托育服务健康发展的实施方案》，围绕统筹养老托育服务规划布局、优化养老托育服务有效供给、构建居家社区养老托育服务体系等6个方面，提出18项具体任务和工作措施，着力解决“一老一小”难题。尽管西安市为提升养老服务水平，越来越重视养老服务体系建设，养老服务的供给主体逐步从从“一元””向“多元”，但总体来看，居家社区养老服务的发展仍旧存在结构性供需矛盾，居家社区养老服务供给主体有效的合作机制未成熟，人民群众养老服务需求尚未有效满足。

（二）人口老龄化层面

人口老龄化快速发展必然对社会养老服务需求迅速增加。居家社区养老服务是以社区作为载体提供社会化的养老服务，在人口老龄化的今天已凸显的自身的优势。社区支持下的居家养老优化了居家、社区、机构之间的协作，也是成本更优、财政负担较低、适合我国国情的养老方式。居家社区养老服务也是一项重大的系统工程，多元主体需要在政府领导下形成合力，推动养老服务供给的完善和发展。但是以质量为保障、放权与监管并重，统筹推进机构社区居家养老融合发展，需要吸收更多社会力量共同参与养老服务业发展。《西安市养老服务促进条例》提出“鼓励支持和引导社会组织、企业和个人等社会力量通过各种形式提供、参与养老服务。”从西安市养老现状实际出发，也面临着社会资本注入不足，多元主体协作以及供给方面缺乏动力的困境，不能适应人口老龄化带来的巨大市场需求。还需要开辟养老事业多元化多样化发展的有效途径。因此，分析研究我市居家社区养老现状，为构建西安市居家社区养老服务多元供给构服务体系，提出相应的优化路径尤为必要。

二、西安市居家社区养老服务现状分析

（一）居家社区养老服务体系建设情况

近年来，西安市充分发挥政府的主导作用和社会力量的主体作用，以改革创新为动力，打通堵点消除痛点，破解大城市养老难题，补齐养老服务工作短板。在政府兜底保基本的基础上，西安市初步建立以居家为基础、社区为依托、以专业服务为依靠、以社会参与为补充的养老服务体系，来推动西安市养老事业多元发展。目前，西安市有医养结合服务机构77家、实施为老服务项目2000余个。今年西安市大力支持养老服务机构发展，在发展普惠型养老服务方面累计投入各类养老服务建设和运营补助资金3.7亿元，在完善社区居家养老服务网络方面，西安市全力打造城市社区“15分钟养老圈”，城市社区养老服务覆盖率达86%，10个区县已建成养老服务信息平台3。接下来如何更好地发挥政府作用充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，如何引导社会力量充分发挥多元供给主体的主观能动性成为发展养老服务业的重要主体，如何积极培育统一开放、竞争有序的养老服务市场就成为加快推进西安市养老服务业健康发展需要解决的重大课题。

（二）居家社区养老服务多元供给主体

在支持和引导社会组织、企业和个人等社会力量通过各种形式提供、参与养老服务的政策导向下4，在家庭成员承担赡养、扶养法定义务的基础上，由政府基本公共服务、社会组织的公益性和互助性服务、企业的市场化服务共同组成的的社会化养老服务，开拓了更多的居家社区养老服务资源，为养老服务市场增添了活力同时也带来一系列的难题。居家社区养供给主体主要包括家庭、政府、市场和社会组织四个方面的力量政府层面：家庭层面：《老年健康蓝皮书中国老年健康研究报告（2020-2021）》指出，居家养老仍是中国老年人群的主要需求。老年人倾向于居家养老，尤其是活力老人、失能半失能老人。无论是基于老年人的健康状态，还是老年人的养老意愿，目前养老服务的创新和服务质量难达要求，家庭必然作为最基础的养老单位，需要配合政府等多元主体积极参与社会居家养老。政府层面：基于居家社区养老行业的特殊性，在养老服务供给上起主导作用，政府财政提供一定的资金和政策上的保障，支持社会投资，监督规划发展。激发市场活力，需要政府在创新运营服务上着力，完善“政策+管理”体系，提升养老服务治理效能，创新“政府+市场”“养老+行业”机制，推动形成多种养老服务模式互为补充相互促进的发展格局。市场层面：市场在资源配置中起决定性作用，社会力量和民间资本注入养老服务业发展领域，使养老服务和产品更加丰富。从而实现了政府主导社会力量多元参与的转变，也使养老服务市场机制不断完善。社会组织层面，主要指的是非盈利性社会组织、慈善机构等。社会组织灵活公益的特性，是对政府和企业的有效补充。社会组织对老年人提供专业和特色的帮扶，特别是特殊老年人群更具有正对性，如残疾老人、心理问题老人等。

（三）居家社区养老服务供给存在的问题

随着老年人口的不断增多，西安市对养老福利模式进行积极的探索，坚持“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作、保障基本、适度普惠的原则”通过公建民营、民办公助、运营补贴、信贷支持等扶持政策，积极探索投资主体多元化、服务层次多样化的养老服务体系建设，扶持和推进社会力量和民间资本积极参与养老服务业发展。虽说社会多元主体的参与在参与养老服务业发展中发挥着日益重要的作用，但在居家社区养老服务多元供给方面的诸多短板也日渐凸显，亟须改革。主要体现在四方面：首先，市场发育不成熟，居家养老服务供给主体少，规模偏小、服务内容单一，参与程度不足，政府主导、市场化运作、企业化经营、专业化服务的养老服务体制机制尚未形成。其次，供给水平不高体现在专业服务程度不高。目前，我市从事居家养老服务业的人员专业化程度低、工资报酬低，导致专业人士不愿进入，还有一个现实问题就是老年人支付能力有限，购买服务意愿不强，市场潜力未得到充分释放。第三，从政策和制度层面来看，《西安市养老服务促进条例》总结了近年来我市养老工作行之有效的做法并将之固定下来，明确了一个定位就是建立多方发力的社会化养老服务体系。虽然对支持社会力量举办养老机构作出了相关规定，但现有政策仍然存在政府与市场统筹发展形成合力问题。缺乏具有法律效力的制度对社会力量兴办养老服务机构的准入、退出、激励、风险防范及监管机制的规范。第四，市场以及社会组织参与养老服务的成本核算、投资回报、补偿标准和范围还不够明确，加之不均衡的资源配置也会挫伤社会组织参与养老服务的积极性。

三、多元供给与养老服务业发展的应对之策

（一）加强顶层设计，强化政府责任。

围绕完善我国老龄政策制度，习近平总书记明确要求，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。构建政府主导、多元参与的多元供给社会化养老服务体系，市、区县人民政府应将养老服务事业纳入国民经济和社会发展规划，将养老服务工作所需经费列入本级财政预算5。政府各级部门统筹兼顾上下联动，进一步加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，发改、财政、人社、资源规划、住建、卫生健康、审计、公安、市场监管、应急管理、医疗保障、工信、教育、体育、大数据等部门和群团组织，按照各自职责，统筹协调做好养老服务有关工作。关注重点贫困家庭、孤寡残疾、失能失智等特殊困难群体的老年人，拓展居家社区机构相协调的养老服务也要高质量发展，优化形成政府与涉老社会组织的多元合作路径，确保人人享有基本养老服务。

（二）完善政策体系，营造市场环境。

为了进一步推进和落实积极社会力量参与机构养老、居家和社区养老、医养融合及养老产业发展。社会力量和民间资本参与养老服务业，做好保障与激励工作，落实好服务设施规划与建设，制定精准扶持政策如：金融财税、营利性养老机构建设用地、专业服务人才、建设补贴和运营补贴等方面的对口政策，加强对财政支持居家养老服务资金的管理和监督。优化市场环境，营造养老服务业平等参与、公平竞争的市场环境，为各方面多元主体参与养老服务业发展构建有力的政策支撑，放宽准入制度，建立公开、透明、平等、规范的养老服务业监管制度，鼓励社会资本投入居家养老领域。健全养老服务机构评级机制以及黑名单管理制度，营造良好市场环境。

（三）推动人才建设，提升养老服务水平。

加快养老服务专业人才的培养，首先将养老服务业人才队伍培养纳入西安市职业教育体系规划。通过设立专项基金，减免学费、入学补贴等举措吸引学生就读养老服务相关的专业。其次，规范养老服务从业资格制度，提升养老服务人员队伍的专业性。二是，加强对养老服务人员医疗保健、护理康复等方面的培训工作，提升从业人员的服务技能。三是，要建立合理富有弹性的工资调整机制，为人才队伍建设提供资金保障。最后，可以建立养老服务协作与对口支援机制，多领域的养老服务人才联动机制提升养老服务能力。

（四）健全行业标准，强化行业监督管理。

在政策扶持下，人才队伍建设为支撑，多元服务模式协调发展，为居家社区养老奠定基石，形成多种养老服务模式综合发展格局，还需要形成科学完备的制度体系，加快制定社区居家养老服务标准规范体系：建立与居家养老服务体系运行相适应的监督管理组织体系和工作制度；建立养老服务业的准入、退出、监管和运营评估机制、服务需求跟踪评估机制；建立市、区互联共享的养老服务信息管理系统等等细化制度以及推进居家养老服务标准化试点示范建设。西安市居家社区养老服务业随着下一步各方资源的统筹与优化，更多社会力量的不断加入加之配套机制的逐渐完善，相信居家老人会体验到越来越多的获得感和幸福感。

参考文献：

1.李昌禹.人民日报[N].兜牢民生底线增进民生福2022-09-09.

2.沈慧.经济日报[N].这10年，养老事业实现跨越式发展2022-10-12.

3.付玉玮.陕西日报[N].西安养老工作获国务院通报表扬2022-09-114.

4.杨锋安.《西安市养老服务促进条例》：立足于满足老年人养老服务多种需求[J].中国民政，2020（5）.

5.西安市养老服务促进条例[BE/OL].china-xa.gov.cn.

作者简介：姓名：周予（1980—）性别：女，民族：汉族陕西省榆林人，学历：硕士研究生单位职称：助教，主要从事社会学研究。