【摘要】在党的十九大报告中提出了“乡村振兴战略”，按照这一重要部署的核心思想，需要大力发展农村经济，这就对农村基础设施的建设提出了更高的要求，但是在农村基础设施建设过程中，单靠政府出资是远远不够的，因此引入社会资本开展PPP模式下的农村基础设施建设是有效的解决方案。本文主要研究在农村基础设施中引入PPP模式的优势，分析推动乡村振兴存在的制约因素，并以某水库项目为例分析运用PPP过程中存在的问题，最后总结出若干PPP模式与农村基础设施有机结合的办法。

【关键词】乡村振兴；PPP模式；农村基础设施

自实施乡村振兴战略以来，全国坚持全面脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，着力加大金融支持力度，推动实施乡村振兴战略。在农村基础设施建设过程中，单靠政府出资是不足的，因此引入社会资本开展PPP模式下的农村基础设施建设是有效的解决方案。

PPP模式，指政府和社会资本之间的一种合作关系，通常适用于适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。通常由社会资本承担项目的设计、建设、运营及维护工作，政府部门负责质量监管和支付相应对价，保证公共利益最大化。政府和社会资本在风险分担、利益共享的基础上建立并维持长期的合作关系，通过发挥各自的优势及特长，最终为公众提供更好的公共产品的一种项目融资及管理模式[1]。

一、PPP模式参与乡村振兴战略具有以下优势

（一）开拓融资渠道，减轻财政负担

基础设施投资具有投资大、周期长、公益性、收益间接性等特点，且对资本吸引力不足，采用PPP模式可以充分利用社会资本的融资优势，可以更好地获取金融机构的支持，同时社会资本可以采取多元化的融资手段，降低资金成本，短时间内获得资金优势，补足历史欠账[2]。

（二）转变各方职能，提高服务质量

参与方在项目实施过程中的角色定位清晰，政府方可以进一步提升服务能力和质量，提高项目要件审批效率，社会资本方充分发挥融资优势及管理优势，充分扮演好投资者和经营者的角色。

（三）提高项目投资效率，合理分配风险

根据历史经验对项目风险进行有效预测，采取科学创新的手段对可能发生的风险提前做好财务安排或采取有效手段进行转移弱化，进一步提升投资效率。

（四）社会资本方资源优势强

社会资本利用其外联资源优势，业务渠道优势，拓宽投资领域，获得多样化收益，挖掘创造新的产品需求，延伸产业或产品领域。

（五）人才引入和团队建设，提供就业岗位

社会资本方充分利用人才技术优势，传帮带，普及先进的生产技术，提升生产效率，通过公司制、合作制等现代治理结构，创造新的就业岗位，带动当地就业率。

二、全面推动乡村振兴战略尚存在的制约

（一）农业农村基础设施滞后

农业基础条件差，田地分散，地块较小，不利于农业机械化生产。农业基础设施欠账多，水利设施老化严重。近年来，虽然实施了高标准农田改造项目、水利设施建设项目和村村通水泥路项目，但“田网、路网、渠网”等配套设施仍不完善，农业靠天吃饭的格局没有得到根本改变，造成项目支撑能力不强，加上农口部门之间没有很好契合，各行其事，各自为阵，造成有项目无产业，有产业无项目支撑。

（二）农业生产技术的制约

目前我国农业技术在整体上仍较为落后，优良品种推广面积有限，大多数地区仍然机械化水平不高，劳动生产率较低，加上化肥品种及数量使用不当，造成产量和土壤生态上的矛盾，小规模经营格局有继续长期存在的客观基础，从而极大地限制了农业生产水平的提高。

（三）农业经营者短缺

农户经营较为分散，以家庭为单位的传统小农生产方式居多，直接导致产业规模小，很难进行规模化种植、集约化管理和标准化生产。农村人员结构老化，劳动力资源严重不足，人员年龄结构、知识结构已不能满足农业发展需要。农业产业经营管理人才和专业技术人才双双短缺，部分乡镇农技部门有的农技人员往往身兼数职，无法全身心投入农村技术推广工作，同时基层农技员知识更新有待进一步加强。

（四）农业产业化程度不高

农户小规模经营示范引领作用不强，部分农民专业合作社在运行、组织、利益联结上不够规范、机制不完善，造成合作社辐射带动效果不显著。更重要的是地方上农产品交易方式单一落后，交易市场平台建设滞后，缺乏全方位的信息引导，缺乏及时、准确、可信的生产、技术、价格和供求信息，使得产农产品的生产和销售难对接，没有形成完整的产业链。

（五）基层政府服务能力不强

乡镇较为的艰苦的工作和生活环境难以吸引优秀人才回到基层服务，逐步造成了乡镇干部队伍结构的失衡，人员老化、青黄不接、断层严重是基层干部队伍的明显特点。其次，部分乡镇中年干部习惯于用传统的方法解决新问题，对新形势下的农村经济社会发展认识不到位，在落实示范带动、农业产业开发中办法不实用，缺乏创新能力。部分乡镇年轻干部缺乏基层工作经验，仍然处在适应和学习的阶段，部分干部存在“不求有功，但求无过”的懈怠思想，缺乏勇于担当的创新意识和进取精神，贻误了发展良机，造成了工作被动。

（六）农村产业单一

我国大部门农村的产业单一，主要是农产品为主，这些年农产品生产成本上升快，造成农业的比较优势减弱，加上没有其他进一步的深加工产业，造成农村农产品整体收益较低，乡村振兴不能只依靠发展农业，还要扩大其他事宜产业在农村的发展，形成投资和汇报的正向循环。

（七）水资源缺乏及污染问题

我国部分农村尤其是西南山区水资源严重缺乏，加上农村环境面源污染等问题，成为制约农业发展的主要因素，也成为农业和乡村环境发展的瓶颈。

三、PPP模式如何与如何乡村振兴有机结合

首先应当明确一个事实，资本的核心特点是追求利润——在一定流动性范围内保证回报大于成本支出与风险损失。社会资本参与农村基础设施建设需要有清晰的产出，使用者付费、政府付费、政府补贴、衍生价值收入、捆绑经营收益等都可以成为社会资本收益来源[3]。

一方面，政府方应积极探索在相关法律制度框架内灵活地对符合条件且可以带来经营收入的、特别是与农村基础设施相关联的产品或项目，将其与农村基础设施进行捆绑经营，由此获得捆绑经营收益。

另一方面，社会资本可以在条件具备的地区通过开发农村基础设施可能的多种使用价值，将农村基础设施绑定或植入能够带来收益的其他产品，或者由于该项基础设施的形成而带动周边资产价格上涨等方式带来的收益[4]。

其次，实施过程中应当重信守诺，遵循“多赢合作、共同发展”的信誉理念，明确各方权利义务，强化契约精神，加强政务诚信、商务诚信，深入推进诚信建设制度化，高度重视履约管理，对于项目实施过程中出现的争议点，建立协商制度。真实客观对项目进行预测评价，避免通过虚假的兑付能力，盲目乐观的市场预测，欺骗社会资本的积极性，造成政府失信，恶化地方营商环境，造成地方经济发展恶性循环。

四、案例分析

以某县某小一型水库为例，项目总投资约1.8亿元，由于地方财政能力有限，决定采用PPP模式实施，付费模式为“使用者付费+可行性缺口补助” [5]。实施过程中社会资本充分发挥融资和建设优势，足额注入资本金，顺利促成银行融资落地，项目按期建成并顺利投入使用。该项目采用PPP模式是基本可行的，但是由于各方对自己角色认知不到位，履约意识不足等原因，实施过程中存在诸多问题：

一是项目建设资金缺口。PPP项目投资金额巨大，政府方出资比例很小，项目建设资金的筹集主要依靠社会资本方，社会资本方面临很大的资本金筹措压力。从现金流上看，项目建设期是资金需求量最大的阶段，只有支出没有收入，实施过程当中由于项目可研和设计的深度和广度不足，政府承诺补助、相关专项资金迟迟未到位等各种因素，造成了项目在建设过程当中面临严重的建设资金缺口，融资要件不足，融资难以落地进而造成建设工期延后，工程质量下降等问题。

二是合同执行风险。PPP项目投资大，涉及主体多，时间跨度长，并且项目合同在签订及履行过程当中需要兼顾多方的利益需求，签订合同时由于合同双方对远期控制能力的差异和前瞻性不足等问题，造成项目在执行过程当中逐渐曝露出争议点，但由于双方对条款理解存在偏差，权利义务不对等各种缺陷引起项目推进慢、融资困难等不利条件出现，最终导致社会资本方预期投资收益受损的风险。

三是超概风险。由于PPP项目投资体量大、复杂性强等特点，投资超估算、超概算问题尤为突出。项目超概算的原因包括前期设计论证不充分、材料价格上涨、土地征迁、政策变动、不可抗力等因素。项目建设成本超概算会带来延长建设工期、加大工程造价、工程直接投入增加、影响运营、投资资金收回困难等危害，若发生工期违约，建设期时间增加，导致运营期缩短，从而造成项目收益减少。更深层次的危害体现在项目建成后，长期不能发挥应有的社会、经济效益。

四是政府支出责任未纳入当年财政预算。厘清PPP项目建设运营中财政应当承担的责任，完善PPP项目全生命周期政府预算管理，是保障PPP项目建设运营顺利、有效控制财政风险的重要手段。《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）》要求“凡项目合同中涉及政府支付义务的，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。”《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》规定“将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人民代表大会或其常委会报告。”从PPP项目预算执行来看，预算资金到位不及时，部分地方政府不按照合同约定及预算安排、按期支付财政补贴或政府付费，甚至随意挤占、挪用这部分预算资金，这样的行为会严重侵害社会资本的利益。

五是收入成本预期与实际存在偏差。PPP项目具有较长的合作周期，在前期跟进过程中，由于调研深度不足，部分项目通过投标报价或合同条款约定的方式对项目运营收入或成本进行固化[6]，但在项目实际实施过程中，市场与预期存在一定偏差，实际收入和成本无法达到预期。若项目收入和成本无法控制在合同约定值范围内，按照合同条款，政府对该部分差额不承担或仅承担部分补助责任，为确保项目正常运营，该部分差值将直接挤占社会资本的投资收益，导致社会资本投资收益降低；若将运营成本控制在合同约定成本范围内，较低的运营成本则可能难以满足项目运营需要，绩效考核难以实现，可行性缺口补助难以足额回收，导致社会资本投资收益降低。

五、结语

将PPP模式与农村基础设施建设相结合，有利于巩固拓展脱贫攻坚成果，有助于乡村振兴战略的全面实施，最大限度盘活现有资源，从根本上解决农村贫困问题。虽然PPP项目在实际合作过程中存在诸多问题，但随着政策不断完善、合作方履约意识不断提升，存在问题和矛盾也在积极化解中，相信未来合作边界会越来越清晰，合作模式也会越来越成熟，PPP模式是经济落后地区补足基础设施历史欠账问题的重要工具。比起评价工具的好坏，如何吸引社会资本，调动民间力量，整合资源优势，有效化解乡村振兴战略的快速发展与条件制约之间的矛盾，才是更加值得深入思考的问题。

【参考文献】

[1]王亚琪.探究PPP 模式在乡村振兴中的运用和发展[J].当代经济，2018（12）.

[2]田婷.PPP模式助力乡村振兴问题研究[J].农家参谋，2020（7）.

[3]王明吉，孙星. PPP模式助推乡村振兴战略乡村振兴战略路径选择[J].合作经济与科技，2019（9）.

[4]党立斌.李敏.探索在农业领域推广运用 PPP 模式[J].中国财政，2016（6）.

[5]周正祥，张秀芳，等.新常态下 PPP 模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

[6]张滢.我国农业推进 PPP 模式的实践与路径分析[J].江苏农业科学，2018（8）.

基金项目：普洱学院2021年度校级一般科研项目（2021XJYB09）