【摘要】在积极应对2020年突如其来的公共事件防控工作中，基层的应急管理生动体现了多元主体合作治理的优越性、防控全灾害管理的有效化等特点，但也存在着跨部门协调困难、信息壁垒、应急预案质量不佳、应急资源缺乏等问题。为提升基层应急管理能力，需构建全域统一调度模式，搭建大数据应急管理系统，制定合理的基层应急预案，推动储备优质应急资源，切实加强基层应急管理能力建设以应对各类突发公共事件。

【关键词】公共卫生事件;应急管理能力建设;基层政府

2020年突发的公共卫生事件，其引发的高传染性在人群中迅速传播。此次应对防控工作中，基层政府作为应急管理工作中最前端的组织，在国家统一指挥和调配下，积极发挥其正向作用，有效推动了基层防控工作。其中，威远县按照省委、市委的统一部署，及时召开防控工作会议，成立县突发公共卫生事件应急指挥领导小组强化统筹协调，实行网格化管理、地毯式搜索、卡点值守等措施，有效地防控事态蔓延扩散。从整体上看，中国特色应急管理体系的优势在此次有效防控中得到充分彰显，为国际应对突发公共卫生事件防控工作提供了宝贵经验。

自SARS事件后，应急管理工作开始得到广泛重视，对各类突发事件预案进行了系统性整理，形成了“一案三制”综合应急管理体系。反观国内外基层应急管理工作的学术研究，将焦点集中于基层应急管理能力建设的文献还为数较少。基于理论与实践的偏差，本文以基层应急管理工作在应对此次突发公共卫生事件防控中的实践为出发点，对县区级基层应急管理能力的现状进行分析，对推进基层应急管理能力建设提出路径参考。

一、基层应急管理能力的基本内涵

所谓应急管理，是政府或其他公共机构在各类突发事件的事前预防、事发响应、事中应对、事后恢复过程中，采用科学、有效的措施以保障公众生命、财产安全等权益的有关活动。虽然突发事件与危机事件存在着递进关系，但突发事件并不一定会衍生成危机事件。只要应急管理主体采取有效应急管理措施，把事件造成的后果控制在合理范围之内，就能有效遏止危机事件的产生。基于此，应急管理能力即政府或其他公共机构在应对突发事件的事前、事中、事后各环节中都应采取措施，将事件后果控制在“合理或可控制范围之内”。而本文所指基层应急管理能力，是县（区）政府或其他公共机构在应对突发事件中，所具备的应急管理能力。

应急管理能力的体现以应急管理体制为载体。县（区）应急管理体制只有不断完善自身架构、调整各部门职责，坚持统一指挥、分工协调等原则，基层应急管理工作才能在处置突发事件过程中取得显著效果。

二、基层应急管理能力的现状分析

此次突发公共卫生事件防控工作检验了地方政府应急管理能力，多元主体合作治理模式的应用、全灾害管理的多维体现、网格化管理与全面排查相结合的应急举措在一定程度上减弱了病毒的传播冲击使得防控工作取得重大成效。但应急管理工作过程中所暴露的问题更需要提升并改进。

（一）多元主体合作共治

社会治理的关键在于鼓励各主体在社会公共产品服务中发挥作用，强调依靠社会资源“反哺”社会自身建设。其多元共治存在着“吸纳”与“生产”两种模式。就威远县此次防控工作而言，基层吸纳模式主要表现为两个方面。第一是力量吸纳。在应急管理工作运行过程中，吸纳了社区工作者、机关企事业单位工作人员以及各社会团体、志愿者等各类社会主体力量，积极参与城区小区、楼院等区域的排查、宣传、巡逻、义务站岗等，共同参与突发事件应对工作，形成了上下联动、全社会总动员的工作格局;第二是需求吸纳。在于吸纳民众对于生命、健康、财产等方面的诉求，以此为出发点进行应急管理工作的调整与实施。“生产”模式主要表现为生产民众主体性，多元主体合作共治有效发挥了“人民当家做主”的优势，提升了民众参与社会治理的意愿。

（二）防控全过程管理的多维体现

2018年3月《国务院机构改革方案》提出组建应急管理部，应急管理业进入新的发展时期，国家应急体系建设的重点从全灾害管理走向全过程管理。在此次防控工作中，威远县对于事态蔓延可能造成的影响如“封闭”后带来的经济停顿、舆情管理等次生灾害制定了应对策略，切实做好防控宣传工作;卫生健康局、疾病预防控制中心定期分析研判，主动回应社会关切;政府加大宏观调控力度，促进经济社会平稳发展，进一步加快防疫工作进程，提高防控效能。

（三）网格化管理与全面排查相结合

网格化管理主要按照乡镇、社区界线划分单元网格，对各网格建立管理与监测两种治理模式。根据县委、县政府指示，安排网格信息采集员对辖区按照一定的顺序进行全面走访排查。威远县在防控工作中，加强了各网格点的监测布控和责任落实到人，对所辖区域进行上门入户采集和信息录入工作，并对外入人员及密切接触人员进行全面监督与排查，定期进行体温检测，严格把控区域人员安全。

三、存在问题及原因分析

此次公共卫生事件带来的严峻形势，对于基层应急管理都是前所未有的挑战，对政府部门应对突发事件的应急管理能力提出了更高要求。而在此次防控全过程中所暴露的问题和面临的困境，值得我们思考。

（一）应急管理趋狭义现象突出

不同层级在实际治理过程中，都不同程度地陷入了应急管理的多部门资源联动协调迟滞等困境。2003年之前，应急管理基本上是部门主导。2003年“非典”之后，形成了“一案三制”的应急管理体系。2018党政改革，各地各级相继成立专门的应急管理部门。但从中央到地方各级各地的应急管理部与其他部委属于平行关系，难以协调其他部门。同时，在四大类突发事件中，应急管理部门主要职责面向自然灾害和生产安全两个部分，公共卫生事件和社会安全事件主要由卫健部门及政法部门负责。此次公共卫生事件爆发后，威远县的应对和防控主要由卫健局牵头组织实施，而应急管理局在防控工作过程中作用发挥不够明显。

（二）基层应急预案同质化现象突出

2003年SARS事件以后，各级政府应急预案管理进入快速推进阶段，取得了显著成效。到目前为止，许多地区基层政府把应急预案修订加入到了年度计划工作中，加强了应急预案管理。基层应急预案实现了“从无到有”的蜕变，这对于处理突发事件节省了不少人力物力。预案文本数量的快速增长，亦触发学者们对于预案质量的思考。在此次防控工作中，基层应急预案的缺陷开始显现，存在基层应急预案同质化，大多数预案照搬上级或其他地区预案，预案缺乏针对性和适用性。对于此类突发公共卫生事件应对工作，没有具体的描述，更别说实际演练。这样就导致突发事件爆发之际，各地区直接采取“一刀切”政策，严禁区域人口进出。这在一定程度上有效控制了事件进一步扩大，有利于宏观管控。但也因此对民众日常生产生活造成了极大影响，使得恢复期进一步拉长。另一方面，大多数应急预案“重救轻防”，预案重点在于一般突发事件发生后的应对工作，较少涉及事前防控和事后恢复等相关内容。

（三）基础设施保障不到位问题一定程度上存在

主要体现在缺乏应急物资保障和应急信息平台建设滞后两个方面。在此次防控工作中，大多数县（区）应急物资储存形式单一、数量较少、重点物资严重不足，紧急应急物资生产、运输机制不完善。部分地区在防控工作中出现严重的医疗物资缺口，应急物资配送困难，导致县（区）物资紧张，民间甚至出现医用物资“天价”现象。应急信息平台是应急管理主体保障和满足民众知情权、保持与民众沟通的重要渠道，主要载体为新闻报道、政府网站。新闻报道呈现出单向性特点，缺乏民众沟通。而理应具备双向互动功能的县（区）政府网站，更多充当了发布信息的角色。

四、基层应急管理能力的提升路径

在此次公共卫生事件防控过程中，从中央到地方各级政府高度重视，为全面打赢防控攻坚战作了大量的工作。针对基层应急管理工作面临的困境，本文根据整体性治理理论与协同治理理论，提出构建全区统一调度模式、搭建大数据应急管理系统、制定合理的基层应急预案、推动优质应急资源建设等对策，期望为提升基层应急管理能力有所助益。

（一）统一指挥，构建全区统一调度模式

整体治理理论提倡协作、联合和责任机制以及对治理零散化的有机整合，强调从分散走向整合。协同治理理论则认为各个部分存在着相互作用而又相互配合的关系，如不同单位和部门之间的协调与合作。整体治理理论中治理机制的协调整合与协同理论的内涵是一致的。以整体治理理论和协同治理理论为指导，构建统一调度模式是解决基层应急管理工作中跨部门协调难题的有效途径。统一行动意味着协调各组织之间的活动以实现共同目标，使各组织在维护自身权利的同时相互支持。“统一行动”原则，有效解决了地区条块分割、部门分割等问题。

从防控工作看，基层应急管理能力建设路径之一在于，可在中央层面设立常设的中央应急管理委员会，各县（区）成立以县委书记为组长，县委副书记、县长为常务副组长的县应急管理委员会，委员会主要职责面向四大类突发事件。县应急管理部门作为委员会的办公室，日常工作内容可以是风险防范，一旦出现突发公共卫生事件，中央到地方各级应急管理部转换为应急指挥中心，形成统一调度模式。将全县各类应急指挥业务集中于应急指挥中心，统一指挥、协同作战，实时将应急指令传送到各部门，极大提高应急管理工作的效率。通过设立县（区）应急管理委员会，形成各部门分工与协作，共同应对突发公共卫生事件以提高应急管理工作效率。

（二）信息共享，搭建大数据应急管理系统

在信息技术高速发展的背景下，大数据广泛应用于社会各方面如“互联网+”政务服务、医疗、教育、农业等等。面对突发公共卫生事件，基层应急管理工作可融入大数据技术。基层应急管理主体构建大数据应急管理系统，实现各级各地政府间信息的沟通共享。对于突发公共卫生事件进行监测预警，例如，将手机定位应用于突发公共卫生事件中，监测确诊患者接触人员。应急协调机制主要通过专门开发的应急通信与信息系统和各大媒体进行信息的实时获取与共享。该系统在各地区政府间进行信息的高效传递，确保灾情信息的保密性及真实性，使得应急协调中心在获取灾情信息后24小时内做出重大决策。

面对突发公共卫生事件，各级各地区政府可从建立应急指挥中心和应急管理信息系统两个方面来协调各地区和各部门的信息获取与共享。一方面，建设县（区）内部应急管理系统。作为县（区）应急指挥中心的“联络员”，主要职能是收集县区各部门、各乡镇、各组织及上级应急管理主体提供的情况信息，组织相关部门进行信息分析和风险评估，为应对突发公共卫生事件提供强有力的信息支撑;另一方面，建设各级各地区政府专用的应急信息系统。进行基层信息的实时共享，加速上级应急管理主体决策的制定。同时加强各大主流媒体与政府官方信息的沟通共享，使得媒体信息与政府信息相互印证，平息社会公众的恐慌。

（三）科学止损，制定合理的基层应急预案

在此次防控工作中，基层应急管理工作出现了应急预案同质化、“重救轻防”等问题，完善基层应急预案建设是科学止损的保证。定期编制和修订应急预案，可以进一步规范基层应急管理流程。合理的应急预案应坚持因地制宜的原则，根据区域特点对突发事件应急预案进行分类整理，明确应急管理主体的职责和工作流程。优化应急管理预案，可出台基层应急法律相关细则，明确规定应急管理主体权责。第一，立法应明确应急管理中的中央与地方职责关系。给予地方政府更多更大的自主权，摆脱基层应急管理无法正面处

理风险的缺陷，让基层应急管理在无法依靠上级政府的指令时，能自主分析危机情况，做出相应判断，及时发布应急预警，有效控制突发公共卫生事件的进一步蔓延。同时，规范基层政府人员行为，避免其超越法律界限侵害公民应有权利。第二，加强法律法规对于应急预案的规范。强调基层应急预案坚持因地制宜原则，根据基层实际情况制定适用于本地区的预案。杜绝照搬照抄上级或其他地区预案而应由专业的专家学者编制预案，保证应急预案的可适用性。第三，完整的应急管理工作应该包含事前、事中、事后整个流程。从法律层面规范基层应急管理工作，加强基层政府对于事前检测、事后恢复的具体调度。

（四）强化保障，推动优质应急资源建设

强化基层应急管理工作中的突发事件专项应急资源保障建设，推动储备优质应急资源。应急资源保障是应急管理工作中的后盾力量，基层应急管理主体应对辖区内的应急资源进行评估，并制定有效的应急对策。强化突发事件专项急需资源保障建设主要体现在物资保障、信息保障和人力资源保障等方面。

物资保障方面，基层财政部门每年支出预算应包含突发事件应急保障金，日常用于辖区内应急信息平台、应急通讯设备的维护以及应急预案修订。各应急管理主体根据区域自身情况，统筹规划突发事件应急物资数量和种类，建立统一规划、统一分配的应急物资储备机制。强化各部门和各乡镇应急物资储备相统一的工作机制，督促乡镇应急物资储备中心按照需求进行物资生产、调配等，联合相关企业建设应

急物资准备、紧急调拨配送系统。同时加强应急物资储备监测工作，以确保发生突发公共卫生事件时应急物资保障到位。

信息保障方面，完善政策信息发布和问题诉求反映平台。加强应急信息平台双向互动功能，强化基层民众诉求反映渠道，设立专职人员进行民众反馈信息收集并分析回应。通过应急信息平台提高信息资源利用水平，提升资源与服务配置效率，确保信息发布的及时性和准确性，正确引导舆论导向，避免官方信息与民众信息出现偏差。

人力资源保障方面，要加大基层应急人员队伍建设，包括应急管理人员素质建设和应急救援队伍建设。强化应急管理人员的责任意识和风险意识，提高工作水平及能力。加强对应急管理人员的专业培训，听取公安、消防、医疗等领域专家的指导意见，切实提高应急管理主体公职人员综合素质。强化应急救援队伍建设，全面加强突发公共卫生事件应急救援队伍实训，提高应急救援队伍工作能力。同时强化应急救援队伍的资金保障措施，鼓励其加强自身建设。

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作者简介：张韬（1979—），女，汉族，四川内江人，中共威远县委党校工作，研究方向为基层社会治理。