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【摘要】在教育现代化背景下，特殊教育治理体系和治理能力的建设进程关系到特殊教育改革和创新的进程。在“广覆盖”的基础上，有质量的发展是提升特殊教育及融合教育的重要保障,是促进特殊教育治理体系现代化和治理能力现代化的重要措施。但在高质量发展特殊教育的过程中，却存在着顶层设计亟需完善、融合教育理念亟需倡导、特殊教育支持保障体系亟待健全、师资队伍整体有待提升、多元主体协同治理功能难以发挥、信息化技术应用较少等亟需解决的现实困境。对此，应加强顶层制度设计，把制度优势转化为治理优势；加强宣导，营造良好的发展氛围、统筹管理教师，提高资源配置精准性、强化大数据应用的时效性，扩大优质资源覆盖面、健全多元协同治理体系。

【关键词】特殊教育；治理；困境；对策

党的十八届三中全会提到“推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。《中国教育现代化2035》将 “推进教育治理体系和治理能力现代化”作为十大战略任务之一。在国家治理体系和治理能力现代化推进过程中，特殊教育治理体系和治理能力的建设进程关系到特殊教育改革和创新的进程。特殊教育将在“十四五”期间开启新征程，更好地践行高质量特殊教育体系建设的新使命，落实提升特殊教育质量的职责，深化特殊教育供给侧改革，围绕提升数量和质量这一目标，研究提升特殊教育治理体系和治理能力现代化的问题，加快推进特殊教育治理体系现代化和治理能力的现代化。

近年来，我国特殊教育快速发展，截至2021年，全国共有特殊教育学校2288所，招收各种形式的特殊教育学生14.91万人，在校生91.98万人。共有特殊教育专任教师6.94万人，可见，各类数据在逐年增长。在“广覆盖”的基础上，有质量的发展是提升特殊教育及融合教育的重要保障，是促进特殊教育治理体系现代化和治理能力现代化的重要措施，但在推进特殊教育高质量发展过程中，却存在着亟需解决的现实困境。下面结合工作实际，对特殊教育治理过程中存在的问题成因进行探析，在《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》（以下简称“行动计划”）的政策指导下，提出治理对策。

一、特殊教育治理的内涵

治理是相关利益主体依据国家法律法规和组织章程，通过多元主体的协商对话、相互协调来实现组织共同目标的活动过程。教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。而特殊教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互助，共同管理特殊教育公共事务的过程。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即特殊教育治理离不开教育系统各要素之间的协同，更离不开社会系统各组织要素内部的协作，它涉及社会、政府、学校、社区、家庭，以及个人的协商与合作。加强特殊教育治理，营造良好的特殊教育发展氛围，提升教育教学和人才培养质量，规范特殊教育管理行为，促进依法依规办学，依法执教；分权授权、多元共治和民主协商为关键措施，构建“多元协同，协商共治”的动态特殊教育治理体系（如图1所示）。

二、特殊教育治理的现实困境

特殊教育经过不断的改革发展，已基本形成完善的治理制度、治理体系和治理方式，但目前仍存在一些亟需破解的现实困境。

（一）顶层设计亟需完善，政策统筹性不足

特殊教育是一项系统性很强的工程，需要从顶层设计、发展规划、实施方案等方面统筹规划，分步实施。系统的顶层文件是推进特殊教育工作的重要前提，亦是推动相关工作的有力保障。而目前仍需加强特殊教育治理制度建设，设计和统筹梳理特殊教育治理制度框架、方案和改革进程等问题。受顶层制度缺乏等因素的影响，特殊教育相关主体在推动相关工作进程中缺乏指导、依据，从而导致行动缺乏或者无行动的现象。

（二）融合教育理念亟需倡导，营造无痕的融合教育氛围

1.融合理念亟待加强，学业支持的差异性关照缺失

现实中特殊儿童的融合教育呈现出融合教育理解表层化现象，在随班就读儿童的学业支持中，差异性需求关照不到位，特殊需求无法得到满足。在随班就读学生学业支持中存在僭越学生自主选择权、缺少人力支持以及忽视特殊学生自我实现需求等问题。在课堂讲授中，教师不能够很好地关注到学生，因其障碍而减少与其进行互动，搁置了特殊学生的参与需求。在人力支持方面，由于专业教师和经过特殊教育专业培训的教师的缺乏，不能够给学生更好的专业指导，限制了特殊学生的潜能开发和缺陷补偿。由于随班就读学生的需求关注不到位，使得部分学生无法有效的参与到学业活动中，难以真正实现“班级融入”，搁置了学生的自我实现需求，微化了融合教育的本质内涵，以“形式融合”遮蔽了融合教育的要义。

2.融合文化亟需加强，无痕的融合氛围需营造

纵观人们对特殊人群的态度，以及教师给予的基于生活支持服务均囿于“残疾视域”。实际上，特殊学生也希望能够像对待普通学生一样，能够正常的生活和学习，不希望像特殊人群一样，被区别对待，被过多的保护或者照顾，更不希望被大家贴上“特殊”的标签。换个角度而言，这种过度的关注和保护，更是一种隐形的歧视，即将对方视为弱势群体，才会给予过度的保护和关注。故在加强多元包容，和谐融洽的校园融合文化的同时，加强在社会学模式下的生活场域，创造出无痕的融合教育氛围，让特殊学生体验到真正的教育公平。

（三）特殊教育普及和质量仍需加强

义务教育普及率和质量是特殊教育的重要指标。目前义务教育阶段特殊学生的安置率虽然稳步上升，但是整体上仍有部分特殊学生未能够进行安置，仍有大量的重度特殊学生未能够及时接受教育。此外，由于特殊教育起步较晚，目前着重于义务教育阶段的发展，更多的忽视了非义务教育阶段特殊教育。随着全民教育体系的不断倡导，近几年非义务教育阶段虽然已经开始着手，但整体上从普及程度和质量方面需高度关注。加强对学前和高中阶段的特殊学生的教育，并为有能力参加高考的学生提供相关支持。

（四）特殊教育支持保障体系亟待健全

1.资源中心、资源教室亟需健全，功能未能充分发挥

提升计划指出，要大力推进“国家-省-市-县-校”五级特殊教育资源中心建设，但目前资源中心的建设由于缺乏资金支持、规范指导、建设和运作随意性较强、实施标准规范缺乏，导致资源中心建设进度缓慢、职能单一、运作缺乏人力支持，导致区域内资源配置不够均衡，差异性较大，趋于形式化，未能够充分发挥资源中心的功能。此外，普通学校资源教室建设存在因与心理教室合用，导致很多器材还不到位，活动场地还不够宽敞等场地受限现象，资源教室内部设置较为单一，仅有学习训练区等；设备设施也需进一步完善等问题。同时，由于缺乏专业的资源教师和资源教室建设使用规范，资源教室的使用较为随意且利用率不高，导致资源教室多成为摆设。此外，由于概念界定和认识偏差，一些学校、教师、家长对于资源教室的认知存在模糊不清的状态。一些学校或教师认为资源教室是为“残疾学生”服务的，到资源教室的接受教育的人都是持有残疾证的。在这种认知误区下，部分家长希望能够有机会进入资源教室接受教育和支持，但由于“残疾”“持证”等限制，无法进入，由此可见，资源教室只有学校的持残疾人证学生使用，利用率极低，导致资源教室的功能未能充分发挥。

2.残疾人教育专家委员会的职能未能充分发挥

按照《残疾人教育条例》规定，残疾人教育专家委员会对适龄残疾儿童、少年的身体状况、接受教育的能力和适应学校学习生活的能力进行评估，提出入学、转学建议;对残疾人义务教育问题提供咨询，提出建议。目前虽然均建立了残疾人教育专家委员会，但由于地区特殊学生的差异性、地区特殊教育治理差异性、以及各相关管理主体的认识差异等原因，导致残疾人教育专家委员会并未及时进行评估，提出入学、转学等安置建议，形同虚设，导致特殊儿童入学安置缺乏针对性，从而让特殊学生接受“适合”的教育有待考量。

3.特殊教育学校功能尚未及时转型，骨干作用未能充分发挥

特殊教育学校是特殊教育发展过程中的骨干力量，它集中了区域内的特殊教育专业资源，更聚集了教师资源。随着融合教育不断发展，特殊教育学校应做好转型，以资源中心的角色为区域内提供资源支持和指导。目前，一些特殊学校还仅仅在办好自己的学校中，未意识到融合教育背景下转型的迫切性，未能够及时走出去，发挥特殊教育学校资源支持的和骨干作用。此外，由于地区特殊教育理念认识偏差，社会及普通学校对于特殊教育学校的认识存在偏差以及歧视，导致特殊教育学校走向社会提供支持服务显得格外被动，从而导致特殊教育学校的骨干作用未能充分发挥。

（五）师资队伍整体有待提升，师资不够稳定

一是特殊教育专任教师不能满足教育需求。特殊教育专任教师队伍虽不断扩大，但特殊教育学校和学生数不断增长，特殊教育教师仍存在较大的缺口。同时由于专任教师的缺乏，现有特校教师本身工作量在增加，在特殊教育学校教学和管理工作趋于饱和甚至已经超额的现实情况下，特殊教育学校为特教指导中心提供足够数量的专业师资队伍具有较大的困难。二是专职资源教师配备不足且资源分配不均。目前存在普通学校心理教师兼任资源教师、仍未按要求配备专职资源教师的现象。三是巡回指导教师紧缺。巡回指导教师以特殊教育指导中心、资源教室为平台，是融合教育的支持者和资源提供者、合作者、协调者、督导者。但目前缺乏专业的巡回指导教师是全国大部分的现状，以致于随班就读学生筛查、评量及安置等工作不能顺利进行，同时资源教室建设情况较为滞后，以及普校家长等宣传工作不够全面，未能起到很好社会宣传作用，提高社会参与度，随班就读质量较难保障。

（六）治理体系不够健全，多元主体协同治理功能难以发挥

部分地区的特殊教育管理部门、特殊教育学校、校外教育机构和社会媒体等相关主体因个体职能、利益诉求差异，尚未建立起完善的协同治理体系，相互支持、配合和协调的治理氛围难以形成。而特殊教育因其特殊性，亟需教育行政部门、心理、医疗、残联等不同部门的相互协调治理。特殊教育对于当地教育行政部门来说是其中一个分支，而教育行政部门因忙于大力发展基础教育、高等职业教育、学前教育等，从而对于特殊教育的关注度较低，较容易忽视，并未给予应有的关注和治理；特殊教育学校因注重于自身学校师生的管理，从而忽视了寻求社会群体的帮助和合作；校外教育机构更是忙于自身利益，对于特殊教育政策、特殊学生的管理更是较为主观；社会媒体等更是忙于自身公司的主要职责，关注社会热点问题，忽视了特殊教育相关问题。

（七）信息化技术应用较少，智库价值难以发挥

在这个大数据时代，信息技术发展迅速，而特殊教育信息技术的应用不足，导致了信息技术与特殊教育的融合发展不足。部分地区特殊教育不能有效的运用大数据信息，利用大数据收集、整理与分析特殊教育相关资源，导致开发的特殊教育相关信息资源不足，或者数据信息的真实性、权威性和公信力不足，数据共享渠道不够畅通，导致在解决特殊教育问题种存在困难，手段欠缺，不能够保持线上线下一体化的模式，导致特殊教育智库、以及大数据难以发挥应有的价值。

三、特殊教育治理的对策建议

为了更好的推进特殊教育高质量发展，基于上述困境，今后可以从以下几个方面着手：

（一）加强顶层制度设计，把制度优势转化为治理优势

顶层制度是引导特殊教育高质量发展的前提条件，应加快顶层设计和规划，同时应及时建立、修订和完善已有的文件，确保制度文件的可操作性，使得政策和制度上的清晰化、细致化和可操作化，特殊教育才能走向高质量、规范的发展道路。

1.完善区域资源中心管理架构，实现特殊教育全覆盖

根据每个地区的工作实际，可在国家政策要求下结合区域实际，制定相关管理架构。如深圳市宝安区资源中心通过学区化管理，着力建构了“1（资源中心）+6（学区融合教育支持中心）+N（随班就读学校资源教室）”的融合教育支持体系，确保融合教育全覆盖。宝安区资源中心在学区教育办设立学区融合教育支持中心，并将融合教育工作纳入常规工作体系，由宝安区资源中心派遣巡回指导教师至学区教育办兼任特教专干。因此，建立起以宝安区资源中心为骨干、各学区融合教育支持中心为枢纽，普通学校为主阵地的“区-学区-学校”的融合教育三级管理体系，全面推进区域融合教育发展。

2.赋权赋能于资源\指导中心，规范化推进特殊教育工作

特殊教育资源\指导中心最重要的功能是以中心为基点构建区域性的特殊教育支持服务体系，以满足区域内不同对象对专业支持服务的需求，最终实现区域特殊教育发展质量的整体提升。可见建立健全特教指导中心，充分发挥其功能，构建一个高水平的专业支持服务体系，为有需要者提供个性化、针对性服务，根据各类服务对象的需求进行特殊教育资源的合理配置，达到推动特殊教育优质发展、内涵发展。故赋权赋能于中心，充分发挥职能，推动特殊教育高质量发展。

3.完善特殊教育质量监督评价机制

根据地区特殊教育实际，构建-监测-反馈的治理机制，实施重视质量标准认定，强化过程性动态监管，完善质量监控体系，加强对随班就读教学质量、特殊教育学校办学质量的动态性监管和评估。可以通过教育行政部门、资源中心、指导中心分工协同推进特殊教育质量过程性监管，促进特殊教育高质量发展。

4.完善特殊学生入学安置机制

通过完善顶层制度文件，根据上级政策文件精神，结合区域特殊教育发展实际，制定区域特殊儿童入学安置机制，明确入学报名时间、方式、入学评估机制，以及家长、专家委员会、教育行政部门、以及学校的相关职责和解决纠纷制度，从而更规范的保障适龄残疾儿童少年的受教育权利的，确保接受合适的教育，提高特殊教育质量。

5.完善送教上门工作机制

基于现实需求，由资源中心统筹管理送教上门工作。一是电话或家访的形式核实入学情况；二是明确送教服务对象；三是提交送教服务申请备案；四是进行送教对象教育评估；五是确定送教服务单位和人员；六是签订送教服务协议；七是制定送教服务方案和个别化教育目标；八是建立送教上门服务工作台账，完善“一人一案”；九是加强送教服务的跟踪管理和巡回指导，确保送教质量的流程规范送教上门工作。送教上门采取了“购买服务+校内教师送教”的模式开展。例如宝安区资源中心根据区域实际情况和资源中心安排，一部分学生因身体原因需长期卧床，无法到校就读的学生，将通过购买教育康复机构的方式承包送教上门服务；此外，对于学区内部分因生理等客观因素导致的短暂性的无法到校就读的学生，将通过派遣特殊教育学校教师、就近资源教师开展送教服务工作，以保障学生的受教育权利和质量。

（二）加强特殊教育、融合教育宣导，营造良好的发展氛围

提升社会群体对特殊教育、融合教育的认识，创设全民参与的特殊教育治理体系。特殊教育是教育公平的一种体现，而融合教育更是一个需要全民共同参与的，互相协作的教育模式。通过以下方式加强宣导。一是撰写致家长的一封信，对区域内的家长进行特殊教育政策宣导，以明确家长对孩子接受教育的责任与义务等；二是设立咨询服务窗口，为有需要的学生、家长、教师及社会人士提供咨询服务；三是资源中心每周设立开放日，即公益法律开放日和康复训练开放日，对有需要法律咨询的人士当天可以在规定时间内进行免费咨询；四是，开展家长培训工作，加强对特殊教育、融合教育的宣传；五是印发资源中心服务菜单和不同障碍类型的知识宣传小卡片。

（三）统筹管理资源教师，提高资源配置精准性

1.资源中心统一招聘、培训、管理资源教师，派出教师和相关专业服务人员支持普通学校、幼儿园随班就读相关工作。此外，资源中心根据随班就读师生比和随班就读学校实际需求，精准配置专职资源教师；同时根据每年核定的随班就读学生数，动态调整资源教师，避免资源浪费的同时，确保了融合教育师资队伍的稳定性和资源配置的合理性。制定资源教师管理机制，做好资源教师的工资福利、职称晋升、岗位聘用、评优评先、绩效奖励等管理工作。此外，制定资源教师、巡回指导教师的准入和培训制度，提高专业对口率和教师素养，同时政策倾斜，保障教师队伍的稳定性。

2.建立全员高效培训体系，提高教师专业素养。为胜任特殊教育相关工作，不同岗位具备不同的培训需求，如随班就读班主任和任课教师应经过特殊教育专业知识与技能培训；资源教师必须持有资源教师培训证书；巡回指导教师须具备扎实的专业基础，且具备较强的组织、指导、管理、沟通能力。因此，开展全员参与的5年一周期不少于360学时的全员培训，建立随班就读教师和送教上门教师必修课程制度，并落实普通学校教师将特殊教育课程纳入继续教育必修课程的要求。此外，通过理论讲授、实操教学、课例观摩、经验报告及学校实地考察等多元形式对资源教师、巡回指导教师进行针对性的培训，从而建立起全员参与的，高效的、多元的融合教育培训体系。

3.按需指导+灵活调整，充分发挥专业指导职能。例如宝安区资源中心实施“按需指导+灵活调整”的方式进行巡回指导，即宝安资源中巡回指导教师至学区教育办，对区域内随班就读工作和送教上门工作进行指导。同时，在巡回指导过程中，始终坚持按需指导，即针对每个学生以及每个学校提供最具针对性和专业性的指导，切实解决普通学校及送教教师的疑难杂症。此外，巡回指导教师还应主动介入区域内学生的筛查和评估、参与制定个别化教育计划和过程性评价中，以充分发挥巡回指导教师的指导职能，从而真正成为融合教育发展中的支持者、服务者、合作者、协调者和督导者。

（四）健全多元治理主体体系，发挥主体协同治理功能

资源中心的发展本身的综合性和复杂性决定了资源中心工作的开展绝非是教育行政部门的职责，更是需要政府统筹、医疗、卫生、残联、妇联等多方合作。根据特殊教育的复杂性，可以通过协调多元治理主体间的关系，发挥不同组织的优势和特长；增强多元主体参与特殊教育的积极性和规范性，在政策法规中明确特殊教育学校、随班就读学校、幼儿园、医疗机构、社区、家庭等社会组织的权利与义务，形成政府、学校、家庭和社会间相互配合的机制。统筹社会各渠道资源，组建不同学科背景的专家库，整合并共享特殊教育资源，实现特殊教育资源集约化管理，并搭建资源交流平台，以确保资源支持的及时性和高效性。加强各部门间的联动，明确部门职能，形成推动特殊教育高质量发展的工作合力。

（五）强化大数据应用的时效性，扩大优质资源覆盖面

多元治理的情况下，应充分认识大数据应用的价值。根据国家政策要求，各治理主体，如教育行政部门、特殊教育学校、普通学校、社会机构等均充分利用大数据技术，采集、整理和分析特殊教育相关资源，搭建特殊教育共享平台，建立特殊教育智库，建立一个现代的、去中心的，线上和线下整理相结合的，体现多元主体智慧的特殊教育治理模式，扩大优质资源覆盖面、达成多元协同治理目标，实现资源共享，促进特殊教育高质量发展。