摘要：我国是一个以农业为主的国家，对乡村工作的指导思想在不断演变和提高。十六届五中全会到十八大提出了“三农”战略，统筹城乡、协调社会、协调城乡发展，这对促进乡村经济发展、提高农民收入起到了积极的推动作用。必须借助城市的辐射带动作用，使乡村持续发展，但在某种程度上却没有充分发挥乡村的积极性，在当前的城市化、现代化进程中，一些村庄的衰败也将影响到全面建成小康社会的整体目标。因此，文章着重从乡镇政府的改革入手，以 H镇为切入点，对目前乡村改革中出现的问题进行了剖析；通过对乡镇行政管理体制改革和乡镇行政体制的改革，可以归纳为：加快乡镇政府职能职责的转变完善，允许乡镇自主调整乡镇机构设置，加强人员编制动态管理和精细管理、进一步的理顺党政、县乡；本文旨在探讨乡村权力关系、加强乡村权力监督与制约机制的作用。

关键词：乡村振兴战略；行政管理体制；问题

引言

从目前的乡镇治理状况来看，目前乡镇政府在构建与功能界定等问题上已有较为丰富的研究成果，但大多集中于政治与行政领域；文章从政府管理、科学管理等角度，对乡镇政府的治理体系进行了分析，并对其存在的问题进行了分析；分析了其存在的问题及其成因，进而提出相应的对策与建议，从某种意义上提高了乡镇政府的行政效能，改进群众与干部关系，推进乡村振兴战略，提供了一定的理论依据。

一、乡村振兴战略基本概念及相关理论概述

（一）乡村振兴战略概念

习近平在2017年10月18号的十九大报告中指出，农业、乡村、农民问题是国家和人民生活的核心问题。在新时期，必须实施“乡村振兴”的战略，解决“三农”的相关问题。“乡村”这一概念在“乡村振兴战略”中涉及了以前的“乡村”农民，而“三农”问题则是关系到城乡一体化发展和区域协调发展水平的根本问题，是全党的头等大事。“乡村振兴”是国家“七大发展战略”中的一项，它向全社会释放了一种信息，即：“三农”将持续优化“三农”，“三农”事业具有巨大的发展潜力。实施“乡村振兴战略”，要解决“人”、“地”、“钱”三大问题：

“人”的问题，其首要任务是促进农民致富，为“三农”建设开辟新的通道。政府鼓励农民创业、就业，为农民增加收入创造有利条件；“三农”队伍要具备一定的农业知识技能，爱乡村，爱农民。

“地”的问题，主要在于建立一套完整、科学的乡村土地管理体系和深化乡村土地制度的改革。要健全承包地承包权、承包权和经营权“三权分置”，保证承包权和经营权的稳定。同时，对我国乡村集体资产进行了改革和优化，保护了最广大的农民利益，促进了乡村集体经济的发展。

“钱”，要推进农业产业发展，必须推进农业现代化，实现一二三三产的一体化发展，从保障农业产业、生产、经营不同环节进行系统化管理和维护，形成保护农业实际需要的发展格局，并构建完善有关制度，确保实现多种形式的规模化经营业务；培育新型农业经营主体，促进小农户与现代农业的有机结合。

（二）乡镇行政管理体制改革的内容

随着时代的发展，随着社会的发展，乡村基层的有效治理必须与政府的管理制度协调一致，现行的乡村行政体制的变革包括：

一是在乡村政权的存续上，作为政权代表，政策实施主体的乡村行政机构，它的产生和发展是长期的，其最终目的是要达到乡村的自治化；

二是在城镇的大小上，结合当地的实际，进行适度的合并，以使其规模得以扩展；建设一个公用事业单位；

三是在乡镇政府职能的转换上，淡化了乡村的经济治理功能，注重乡村社区治理和公共服务功能的作用；

四是加强对人民的管理和参与，加强对人民的民主建设；

五是完善基层政权运作的体制，必须强化对基层组织的管理；

六是要在乡镇改制过程中，要主动引进市场化的体制，正确掌握相关职能和关系，注重乡村社区的自我治理。

二、乡村振兴战略背景下*镇行政管理体制存在的问题

（一）H镇行政管理体制概况

H镇位于湘江下游东岸，是Q区的政治、经济、文化中心。它是2014年7月21日由住房和城乡建设部等七个部门公布的3675个全国重点城镇之一，肩负着加快本区域城镇化进程和带动周围乡村地区发展的任务，是国家层面已确定的小城镇建设发展的重点和龙头，具有一定的代表性。H镇经济发展速度较快，已成为区域经济重要力量，在城乡统筹发展、区域经济增长、解决就业问题等方面取得一定成效。目前H镇朝着乡村工业化和城镇化方向迅速发展，因而需要转变传统的乡镇政府管理体制，不断创新行政管理模式，采取下放权力、政策扶持方式，提高乡镇政府社会管理和公共服务能力。

（二）H镇行政管理体制存在的问题

1.乡镇政府部分职能仍然空转

《中华人民共和国地方政府组织法》对乡镇政府的总体功能作了基本的规范，岳阳市政府官网上的公告显示，其职责包括：

（1）拟订并组织实施经济、科技和社会发展的规划，拟订和实施有关的技术和技术革新和调整的政策，组织和引导全市工业和流通领域的工作；统筹好本镇对外经贸合作，对外投资，吸引外资，发展人才，建立健全的营销体制，组织和推动国民经济的发展。

（2）制订和组织乡镇发展计划，安排重大项目，公路和公用设施、水利设施的管理，负责土地，林木，水源等自然资源及生态环境的维护，做好森林，森林火灾等工作。

（3）承担辖区民政，计划生育和文化教育工作，负责卫生，体育等社会公共利益的全面工作，保障所有的经济组织和人员合法的经济利益，打击违法的经济行为，协调解决民事争议，坚决反对违法行为，维持治安。

（4）根据规划，安排各级税收，地方税收，并完成市级预算，持续培育税收资源，加强财政力量。

（5）搞好精神文明，加强人民群众的精神生活，倡导移风易俗，抵制封建主义；打破旧俗，倡导新的社会主义风尚。

（6）完成上级政府交办的其他事项。但实际中，H镇主要精力仍放在具体的经济发展、区考核有关建设指标上，对乡村振兴战略所要求宏观经济管理、社会管理、公共服务等方面的职能，不能较好的落实。其管理理念过于陈旧，工作仍然沿用原有机制，具体涵盖以修建乡村道路、兴办农林水基础设施、五保供养、困难帮扶、拥军、计划生育等为主。

2.乡镇行政机构设置与实际运行不符

H镇行政机构虽然经历了部分整合和调整，但没有考虑不同发展阶段的差异和后续的发展，针对的是当时社会各方面的管理的需要，预留的调整空间不大。加之由于新增的脱贫攻坚、城乡环境整治工作任务较为繁杂，乡镇政府在职能上往往只能按照上级要求单位依样画葫芦不停做加法，在实际工作分配过程中却仍然沿袭过去的“七站八所”式的分工，导致部分机构设置与实际运行情况不相符，甚至成为摆设。

3.乡镇干部存在结构性超编情况

截至2018年11月，H镇共有工作人员52人，H镇核定的公务员编为28人，但由于乡镇工作生活条件较差、待遇较低，造成部分干部不能安心扎根基层，千方百计通过遴选等方式调走。同时，还存在上级机关随意向乡镇借用人员的现象，都造成干部稳定性差，尤其是行政编制空编的问题；另一方面，由于乡镇合并等原因，存在事业编制人员超编的问题还未得到解决。而且在实际工作中，行政管理与事业单位的编制、岗位划分也并不清楚，因人设岗、因事找人的情况存在，混编、混岗问题存在。

4.乡镇党政职责界限仍然模糊

H镇党政关系中的镇党委书记与镇长职务内容不够明确，有关职责划分不协调，有时为体现对某项行政工作的重视，往往党委直接部署指挥，组织结构内部主要采取行政命令的形式来处理上下级关系，且党政双方普遍默认了这种直接指挥和控制的管理形式。党政管理界限的模糊，使得乡镇党委书记与镇长职责分工不合理，乡镇政府职责履行的独立性难以得到保障，很大程度上影响了乡村行政管理效率。党委的领导在于明确整体的发展方向，统筹全局做好协调工作。受到过去计划经济、人民公社等观念的影响，实际乡镇管理过程中体现为党政混合运作一体模式。以党代政、党政不分的问题在乡镇管理工作中较为常见，与党政分开的改革目标背道相驰。

5.乡镇政府“责权事财”不对等

依法行政是保障权责统一的基础，从而确保行政管理体制符合规范且较为合理。当前，分析H镇政府的工作实际，权责统一原则并未完全落实责大、权小。“上面千条线，基层一根针”。从责任的角度出发，目前乡镇基本上承担了所有的责任：首先各法律法规明确的职责必须承担，其次还需及时完成上级交办的各种任务，特别是涉及脱贫攻坚、环保、安全生产、计划生育等，动辄一票否决，可以说上级要求千千万万，基层只有一个执行点，所有涉及“三农”的行政事务，通常最后都以“属地管理原则”的名义交由乡镇基层政府。

不过关于乡镇基层政府的实际权力方面，因国家为了防止乡镇机构的滥用职权，在制度设计上明确授权至乡镇机构的较少，出现乡镇政府的责任与权力的严重不对等。

事多、财少。“有多少钱就能办多少事”。乡镇政府权责失衡的主要体现在于事权和财权失衡。H镇的行政管理职责较为笼统，还需要落实完成上级交代的各种事项。另外，从管制型变成服务性的政府机构，对于镇政府的服务职能标准增多，镇政府事权膨胀的压力凸显。而过往分税制度下造成的财权上移，地方财力已明显向省、市集中，县乡财政吃紧。尤其是农业税取消后，乡财县管的模式下，上级机构为减轻自身的压力，经常通过行政命令等强制性方式而把部分公共支出转移到下级，造成乡镇政府事、财的进一步分离。

三、乡村振兴战略背景下深化*镇行政管理体制改革的对策建议

（一）加快乡镇政府职能职责的转换完善

对于政府效能低下的原因比较多，但是最为重要的是政府管理的领域比较广，涉及的范围和事物比较多，往往顾此失彼，不能够全盘考量权衡，进而就滋生出诸多问题，所以需要对政府管理的对象重新进行界定，确保政府在管理的过程中，能够掌控好管理的界限，不能过多地去揽权、越权。应该把权力更多的下放到社会，做到政事分开、政企分开。对于不同的领域需要制定与相适应的系统法则，使之能够通过自身规律调节去解决相关的问题，不需要去过多地去干涉，真正地做到简政放权。政府部门应该将主要的精力放在对公务事务的管理上，必须要注重提升政府的公共权威性，进而为公众提供最为优质的公共服务，确保公众的公共利益，保障公众日常的社会生活。政府部门应该注重宏观调控，确保政府得大的方针政策不会出问题。

（二）允许乡镇适度自主调整乡镇机构设置

乡镇行政管理体制是否精简高效，关键在于乡镇机构的冗余问题与乡镇财政供养结构、人数问题是否解决。从过往的经验来看，乡镇政府机构如果过于冗杂，人员组织结构过于臃肿的情况下，基层群众的负担相应则会较重。目前，需要调整H镇的政府机构，合理调配相关人员，通过行政效率的提升而节约资源消耗，降低基层民众的负担。但同时，需要调整政府职能管理方式，对于机构内部岗位的设置和人员的安排，要严格加以监督，针对不必要的内设机构加以简化，可以适当地对乡镇机构的设置进行调整，将乡镇领导人数和工作者人数控制在合理的范围内。

（三）加强人员编制动态管理和精细管理

按照“精简、统一、效能”的原则，优化乡镇工作人员编制资源的统筹管理，在区域内建立动态调剂使用机制，避免乡镇人员编制长期固化造成的弊端。人员编制调整需要结合当地的经济发展所处阶段的实际状况，既避免有编无人，又要避免有人无编。H镇经济发展总体水平不高，因而要保证不超标养人。精简工作除了一般岗位外，还包括领导职数的精简，合理安排领导人数，党委副书记通常不超过2人，党政领导兼任人大主席、纪检书记、武装部长。乡镇领导班子领导职数降至6名左右。针对乡镇其他工作岗位，一般岗位人数也不应超标，并严格监督人员的岗位安排，清退超编者，避免临时工人数过高。留下的乡镇工作人员，其工作素质、办事能力与服务精神要加以保证，从整体上提高工作人员整体素质。

（四）理顺党政、县乡、乡村之间权限关系

针对乡镇政府“有限的权力”和“无限责任”的问题，最为主要的是对乡镇政府的上下左右的关系要理顺。乡镇政府作为最基层的机构，和公众的接触是最广泛的，这也给乡镇带来了需要更多的权力空间来确保对乡村进行有效的服务工作。一定程度上要求上级政府进一步的下放权力，尊重乡镇政府应该拥有一定的自主地位，进而让乡镇政府能够有充足的空间和能力。实际求是、一切从实际出发，才能够促进当地区域经济和社会的发展进步，并且在做好经济发展的同时，进一步地推进社会事务的发展，从而为基层的群众谋取更多的福利。

（五）增强乡镇权力监督制约机制有效性

1.对部门工作建立有效的绩效评估机制

对部门工作建立有效的监督管理机制，通过监督和管理工作，达到提高执行力、推动各项工作的作用。绩效评估的作用在于强化监督管理效力，在将绩效评估加以贯彻执行的过程中，需要保障不同行政部门分工明确，各个部门职责不得加以重复，有关工作也强化监督力度，避免出现因制度漏洞而出现违纪现象。每个工作人员都要有相应的职责与工作标准，从而解决不同部门与内部工作者互相推诿责任的问题。当然，要保证工作的公开透明，公众能够掌握相关职责划分结果，包括具体的工作指标、工作内容与工作岗位、工作负责人等内容，实现社会全方位的监督。假使有关工作出现了失误或者问题，那么则可以及时追究有关责任单位与责任人的责任，保证信息的公开化和透明化。

2.县级政府加强乡镇依法行政的监督

第一，加强对乡镇政府政策性文件的监督。作为县级政府部门有权利对乡镇制定的相关政策进行监督，如果乡镇政府所制定的相关公共政策不符合H镇政府的实际情况，所制定的政策不能够解决群众的实际问题，或者所制定的文件内容存在一定的违法性，作为县级政府部门有义务对乡镇府违法文件以及不当的政策给予纠正，进而避免人民群众的利益受到损失。上级政府还应该积极地鼓励乡镇政府在法律允许的范围下积极制定相关部门的规章制度，对乡镇政府的行为给予规范，确保乡镇能够依法行政。

第二，县级政府应该加强对H镇政府的相关行政行为进行监督。对于乡村中很多纠纷问题都是因为H镇实施的具体行政行为所引起的，H镇在具体行政过程中存在一定的不规范的行为，导致人民群众对乡镇政府工作的满意度受到影响，所以，县级政府部门应该加强对乡镇政府的日常行为规范进行监督，确保乡镇在进行行政管理过程中因为出现不规范性造成纠纷，如果发现，应该进行严肃处理。

结束语

乡村发展的重点在于提高乡村的品质和效率，实现乡村整体的发展。农业和乡村的关系到国家的命运，必须把发展农业作为重点，把产业转型、生态保护和文明治理结合起来；要把小康生活建设作为一个奋斗的奋斗目标，必须不断健全和健全城乡一体化的制度和制度，并用制度来推进。特别是在新的发展阶段，中国的城镇化速度已经开始减缓，城镇吸收乡村劳动力的能力也随之下降。

要想真正破解“三农”问题，就必须继续健全国家的“三农”制度，把国家的经济建设、政治建设和文化建设结合起来；“五位一体”的社会、生态、文化“五位一体”的规划，将乡村的各种改造和发展，弥补了乡村发展的不足，为实现全面建成小康社会、实现社会主义现代化奠定了坚实的基石。加强乡村基层组织的建设，夯实执政根基，拓展经济社会治理的职能；健全基层政权职能，实行有效的用编制用人机制。

在改革中，对经济发展较好的乡镇进行复制和推广；同时，根据乡镇的具体情况，进一步推进了乡村基层政权的改革，做到权责统一，行为规范、运转协调；简洁高效，由此提高了乡村基层治理效率，使乡村社会得以长期稳定，开创乡村发展新时期。

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