摘要：法治是实现乡村振兴的重要保障、是推进乡村治理现代化的内在要求、是维护乡村社会稳定的重要手段，当前，乡村治理法治化存在法律体系不够完善、法治意识有待提升、法治力量比较薄弱、法律服务体系不够健全等问题，解决问题的主要对策是：加快乡村治理立法、提高干部群众法律素质、加强基层法治力量建设、完善法律服务体系、加强法治与自治、德治融合等。

关键词：乡村振兴;乡村治理;法治

基金项目：本文为2022年度湖南省法学会研究立项重大课题《湖南村（居）民自治研究》（湘法会〔2022〕5号）阶段性成果。

治理有效是乡村振兴战略对乡村治理的要求，乡村社会充满活力、和谐有序是乡村振兴的基础，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，其中，法治对自治和德治具有引领和保障作用，为落实乡村振兴战略对乡村治理要求，近年来，中央出台了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强法治乡村建设的意见》《乡村振兴促进法》等一系列政策文件和法律法规，对乡村治理法治化提出了具体的要求，为推进乡村治理体系和治理能力现代化提供了法治依据。如何进一步推进乡村治理法治化，成为当前乡村治理的重要任务。

一、乡村治理法治化的时代价值

1.法治是实现乡村振兴的重要保障。乡村振兴战略是当前农村工作的总抓手，乡村振兴是一项系统工程，包括乡村产业、人才、文化、生态、组织等五大振兴，涉及到农村经济社会生活各方面，随着乡村振兴的不断推进，必然带来人员的流动、观念的变化、利益的冲突、机制的调整和机构的重构，这就需要有一套行为规则来规范人们的权利和义务，引导农村的社会生活，而最好的行为规范就是法律。因此急需要通过完善涉农领域立法、规范农村执法等来引领农村改革、促进政府职能转变、保障乡村治理、促进农村全面振兴。用法治来保障乡村振兴也是国际上普遍做法，美国、日本、英国等发达国家在城镇化过程中，为了促进农村发展、缩小城乡差距，都通过法治方式来规范、引领和促进农村发展。

2.法治是推进乡村治理现代化的内在要求。治理有效是乡村振兴的基础，乡村振兴离不开乡村治理体系和治理能力的现代化。在自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中，法治起到保障作用。法治可以规范村民的民主权利和义务，促进村民依法有序参与乡村公共事务管理。村民自治是在《村民委员会组织法》等法律指导下的自治，如何进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，相关法律法规都有着明确的规定，离开法律的指导，村民自治必会陷入无序和纷争之中。法律是成文的道德，道德是内心的法律[1]，德治与法治都是约束人们行为的重要规范，在乡村治理中，两者紧密联系、相互促进。没有德治的支持，法治实施的效果必然大打折扣，没有法治的保障，德治可能会突破法律底线。比如，在村规民约过程中，必须广泛征求村民意见、充分尊重当地文化传统，同时，又要对村规民约内容，这个过程充分了体系了自治、法治、德治的深度融合。因此，推进乡村治理现代化离不开法治的保障作用。

3.法治是维护乡村社会稳定重要手段。乡村振兴离不开安定有序的社会环境，当前，乡村主体诉求多元、利益关系复杂，社会风险增多，农村社会矛盾纠纷呈现诱因复杂化、主体多元化、种类多样化、规模群体化、处理疑难化、风险外溢性等特点，如何处理好这些矛盾纠纷直接关系到乡村社会的和谐稳定。法治作为最优的社会治理方式，在乡村治理中具有定纷止争，稳定秩序、促进公平正义的重要作用。在农村社会矛盾纠纷多元化解机制中，不管是人民调解、行政调解、司法调解联等三大调解机制，还是仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等行政化解手段，都是在法治的轨道下进行，矛盾纠纷化解的主要依据是法律。同时，村民法治意识的提升、乡村法治文化的建立，可以大大降低矛盾纠纷的发生。因此，法治可以促进矛盾纠纷化解、降低治理成本、提高治理效率、促进农村社会和谐稳定。

二、乡村治理法治化面临的主要问题

1.法律体系不够完善。近年来，随着全面依法治国的深入推进，我国乡村治理的法律法规逐步完善，形成了以《中国共产党农村基层组织工作条例》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《乡村促进法》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等为主体的一系列法律法规，这些法律法规明确了乡村治理的治理主体、领导力量、治理目标和治理方式等，为乡村治理提供了根本遵循。但同时也要看到，目前，乡村治理的法律法规体系还需待进一步完善，特别在农村集体经济组织、农村投资、农业保险、渔业、农村粮食安全等方面的法律法规还不够健全，导致乡村治理存在一些法律上的空白。

2.法治意识有待提升。中国传统农村是乡土性的，秦汉以后的两千多年来，儒家文化日渐成为中国社会主流意识形态，相应“无讼”诉求，也就成为调济社会关系的指导思想和至高目标，并深刻影响着中国古代社会的立法原则和司法实践。虽然中国农村70多年来发生了巨大变迁，但传统文化的惯性依然存在，道德依然是乡村治理的重要影响力量，广大村民对法律不了解，遇事总是从以往的经验中找办法，不习惯于用法律手段去解决问题，认为打官司丢面子、伤和气。基层干部法律素养有待进一步提高，依法行政意识有待提升，不善于运用法律方式和法律手段解决乡村社会问题，以言代法，以权压法现象时有发生，有时为了提高工作效率，简化工作流程，甚至采用非法手段来解决社会问题，在乡村社会中形成了极坏的负面效应，特别是在信访、维护工作中，过分采用和稀泥手段，使村民信访不信法，增加了乡村治理难度。

3.法治力量比较薄弱。当前，全国都在推进乡镇综合执法改革，成立了乡镇综合执法机构，配备了执法人员，但是人员主要是由乡镇各事业单位转隶而来，专业法律人才较少，人员整体素质不高，缺少执法资质和经验，工作开展“有心无力”，再加上执法权下放或者委托不到位，导致乡镇综合执法大队执法风险较大。乡镇基层司法所、派出所工作人员普遍不足，而且还经常被抽调到上级相关部门，有些乡镇司法所只有1-2人，派出所抽调村辅警和招聘临时工来完成日常工作成为常态。一村一辅警工作推进较快，但辅警的整体素质不高，职业认同感和归属感不强，队伍缺乏稳定性。基层专业法律人才缺乏，在有些地方，全县具有职业资格的律师只有10多名，大部分兼职人员根据自己积累的经验提供服务，满足不了乡村治理对法律人才的需求。

4.法律服务体系不够健全。当前，虽然县、乡镇、村建立了三级法律服务网络平台，但是运行效果并不理想，乡村公共法律服务点实际运行中，很难安排专人或者兼职人员接待群众，即便有接待人员也无专门人员解答咨询。虽然各地都建立了村法律顾问制度，但由于法律人才缺乏，还没有做到法律顾问全覆盖，一个律师同时担任多个村的法律顾问，加上法律顾问待遇较低等原因，法律顾问履职不到位，很多基层干部和群众不知道本地有法律顾问。普法大多停留在“大水漫灌”“敲锣打鼓”“摆摊设点”运动式普法阶段，普法针对性不强，普法形式单一，与群众日常生活结合不紧，普法效果不佳。

三、推进乡村治理法治化的主要对策

1.加快乡村治理相关立法。良法是实现乡村治理有效的重要前提，要以《乡村振兴法》为统领，不断完善乡村法治的各项法律法规，通过完善立法，实现立法和改革决策相互衔接，做到乡村治理有法可依。不断完善与《乡村振兴法》相衔接、与农村经济社会发展相适应的涉农法律法规体系。目前，抓紧研究制定农村集体经济组织、粮食安全、渔业、畜牧、农产品质量安全、基本农田保护等方面的法律法规。要不断研究制定相关法律的配套制度和政策，细化相关条款，增强法律制度的可操作性，从而形成系统的涉农法律法规和制度体系。各地要结合本地经济社会发展水平、文化资源禀赋和治理基础，将本地成熟的乡村改革发展政策以立法的形式固定下来，不断完善乡村治理的地方性法规。围绕乡村振兴战略实施过程中面临的新情况、新问题，及时修改或废止不适应农村发展要求的法律法规和制度。

2.提高干部群众法律素质。基层干部的行为在农村地区具有示范和带动作用，因此，基层干部加强对各涉农法律法规的学习，不断提高法律素养，提升依法行政意识，牢记法不授权不可为，即确保自己的行为符合法律要求，又坚持用法治思维和法治方式处理农村各类事务。要加强法治宣传，深入宣传习近平法治思想，深入实施“送法下乡”活动，利用“乡村振兴·法治同行”、普法宣传进村、“法律服务在身边”、国家宪法日暨宪法宣传周、农村法治宣传教育月等专题普法宣传活动以及庆祝传统节日、群众赶集等重点时段针对性地开展特色主题普法活动，做到“送法下乡”常态化。加强农村法治文化建设，推进法治广场、书屋、长廊等农村法治宣传阵地建设。加大“法律明白人”工作实施力度，将村干部、村民小组长、人民调解员、网格员、乡贤等作为重点对象培养，将他们培养成“带不走”的力量。要不断创新法治宣传形式，采用以案说法、法治晚会等群众喜闻乐见的方式，不断提高法治宣传效果。

3.加强基层法治力量建设。完善乡镇综合执法体系，进一步明晰相关机构职责权划分，按照“科学管理，集中调配”的原则，构建以“乡镇政府为中心、综合执法大队为主体、村级组织为辅助”的乡镇综合执法体系。要完善行政执法程序，规范细化工作流程，健全裁量权基准制度，进一步明确处罚裁量的范围、条件和幅度，加强执法监督，全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。强化基层执法队伍建设，通过公开招聘充实执法力量，提高基层法治人员工资待遇和职业发展空间等，提升职业吸引力。定期对基层行政执法人员业务培训，提高基层行政执法人员职业素养，严格实施行政执法人员资格管理和持证上岗制度。坚持执法力量向基层倾斜，配齐配强基层司法所、派出所人员力量和一村一辅警，规范县级公安机关从基层派出所抽调人员程序。加强法律志愿者队伍建设，向社会招募热心公共法律服务且具有律师背景的人士，组建法律服务志愿者队伍，在农村积极组织开展公益法律服务活动。

4.完善乡村法律服务体系。加强乡镇、村公共法律服务平台建设，建成一站式、综合性农村法律服务窗口，强化对妇女、儿童、农民工等弱势群体的权利保护，为农村提供优质普惠高效的公共法律服务。完善“一村一法律顾问”制度，加大激励和考核力度，确保法律顾问发挥作用。定期对集体经济法律风险进行排查和评估。健全乡村法律援助和司法救助网络，降低法律援助门槛，探索将与农村经济社会生活紧密关联的其他事项逐步纳入到法律援助范围;优化法律援助服务，进一步简化残疾人、老年人申请办理法律援助的审批手续，并开通电话、网络申请、上门办理等服务方式，实现法律援助“零距离”。完善乡村矛盾纠纷行政调解、人民调解、司法调解调联动工作机制，推动调解、诉讼仲裁、行政复议、行政裁决等有机衔接，建立涉农纠纷立案、审判、执行的“绿色通道”，保障农村各类矛盾纠纷能够及时依法化解。进一步健全乡村公共法律服务体系建设统筹保障机制，将乡村公共法律服务体系建设纳入政府重要议事日程、纳入经济社会发展规划、纳入财政保障范围。

5.促进法治与自治、德治融合。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村振兴对乡村治理的要求。法治的生命在于遵守和执行，乡村法治要想充分发挥作用，必须与自治、德治深度融合，形成治理合力。要用法治引领村民自治，引导村民依法制订村民民约、自治章程、民主协商制度等自治规章制度，依法开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。要法治引领乡村德治，依法开展道德标准制订、道德模范评选、道德奖惩等活动，确保乡村各项道德实践活动不突破法律底线。要用自治和德治来促进法治，在自治和德治活动中，深入宣传并执行相关法律法规，提升村民法治意识，使村民在深度参与乡村公共事务管理中将法治精神内化为他们的自觉行动。

参考文献

[1]学而时习：《习近平总书记论道德》，求实网，2021-11-06，http：//www.qstheory.cn/zhuanqu/2021-11/06/c_1128037883.htm.

[2]包路芳.费孝通的“无讼”思想与中国基层社会治理[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2022，40（03）：10-17.

作者简介

刘孝才，中共郴州市委党校（郴州市社会主义学院）讲师，研究方向：基层社会治理。