摘要：国家治理能力和治理体系现代化是当代中国社会变迁的重要议题，推进治理现代化，基层社会是必不可少的一环。本文基于在N市的实地调研，深入分析了城市基层执法者和流动摊贩的行为策略，发现当下基层治理的暴力现象大大减少，但同时出现了新的制度困境和路径依赖，而摊贩在严格的规章制度和打击下，变得更加弱势。在调研中，本文同时观察到基层的城管与摊贩之间存在一种“互构”关系，这是既有“管”“贩”关系的延展。“管”“贩”互构关系的经验表明，在推进基层治理现代化的进程中，需要关注摊贩的主体性与身份合法性，真正让摊贩群体参与到基层治理的过程中，改变粗放式的运动式治理路线，实现柔性执法和多方的共同参与。

关键词：流动摊贩;城管;基层社会治理;治理现代化

一、研究概况

党的十八届三中全会提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，在此背景下，如何有效提升国家治理能力和治理水平日益成为哲学社会科学界普遍关注的重要议题。城乡基层社会作为亿万民众的直接生活场域，因此，基层社会治理现代化乃是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

而作为基层治理中的难点及痛点，城市流动摊点中不同主体的行为模式以及由此而生的治理问题亟待进一步挖掘与研究。尤其是李克强总理在2020年政府工作报告中指出，政府主体应“合理设定流动摊贩经营场所”以稳定和扩大就业，政府政策导向的变化促进我国“地摊经济”的进一步发展，在便利居民生活、活跃城市经济的同时，也呼唤着更加切实有效的治理模式建构。

但纵观过往的治理实践与已有学术研究，虽有一定的成效和价值，但要达到“治理现代化”的目标要求，尚需进一步进行创新研究。

在治理实践方面，以往将流动摊点治理简单理解为城管对摊贩单向管理、将管贩双方对立起来的治理思维和由此产生的“围追堵截式”和“运动式”的治理模式效果欠佳，甚至激化了城管与摊贩之间的矛盾;近年来出现的“疏堵结合”、“柔性执法”的治理转变使管贩之间的矛盾冲突有所改观，但总体看来，“疏堵结合”依然以“堵”为主，“柔性执法”的推行也较为缓慢。

在学术研究方面，现有研究已有探讨管贩双方合作关系的倾向，也试图关注摊贩在城市治理中的主体性从而给出相关治理建议，但对摊贩的这种主体性挖掘不够深入，大多研究预设了管贩之间必然存在矛盾的前提，将流动摊贩视为被动和被控制的消极存在，忽视了摊贩行为对城管治理活动的反向影响和建构。

因此，本研究着眼于“城市流动摊点”这一基层治理难点与痛点，以“治理能力现代化”的目标要求为价值导向和研究视角，将流动摊点中的“流动摊贩”与“城管队员”两大主体作为研究对象，摒弃以往研究中将城管与摊贩视作对立两方的分析思路，将流动摊贩作为能够与城管执法部门共同参与治理的积极主体;关注流动摊点这一管贩两方开展互动的具体场域，深入了解在城管人员管控措施下流动摊贩的应对策略，并通过对两大主体的深度调查，关注管贩双方如何开展互动、进而相互影响、相互建构和型塑了两主体各自的行为模式，关注管贩双方在“管制与被管制”的表面关系之下存在的“共存共生、相伴同行”的逻辑，从两者相反相成的角度呈现与描述两大主体的日常互动与实践策略，探索创新性治理机制，助力治理能力现代化。

在方法技术方面，针对本研究关注的问题，笔者选取了N市的相关流动摊点以及城市管理执法单位开展具体的田野调查。调查期间，通过参与观察深入了解流动摊贩的经营现状以及目前城管队员的治理措施，深入观察并具体理解研究对象的日常实践，记录和整理观察内容;在观察过程中，选取研究对象群体中的代表人物开展深入访谈，挖掘和理解隐藏在日常行动与现象背后的深层意义与联系，以收集完整的田野调查信息。在前期资料收集的基础上，通过资料整合结合专家咨询和文献挖掘深入开展理论分析，并撰写成文以报告研究成果。

二、猫鼠游戏：摊贩经营和城管治理之现状

（一）摊贩经营现状

当下的城市治理生态较之前已有很大的改善，流动摊贩和城管之间的冲突减少。但是在本文的研究中发现，虽然城管的暴力执法减少，并且向柔性化的方向发展，然而流动摊贩的经营环境并没有随之改善，甚至对于部分摊贩来说，在城市空间内经营小摊更加困难了。总的来说，当前流动摊贩这一群体仍然处于弱势地位，同时这种弱势地位被严格的规章制度和高频次的运动式执法而固化，以致摊贩在政策执行中“失语”。从具体生活来看，摊贩的区域分布以学校等地集聚，并且在城管执法时多采取“跑”、“打游击”的形式。

1.摊贩日常活动的区域分布和流动情况

市场需求量是影响摊贩分布的直接原因。根据本研究的实地调研和分析，N市摊贩在街道和社区的分布呈现出集聚分布和镶嵌分布的形式，存在多个集聚点，多位于学校附近和人流量较多的步行街。同时，亦存在多个分散的小点，这些小点的摊贩多采取就近摆摊的策略，在自己居所和住所附近经营。整体看来，摊贩聚集区镶嵌在高校周边街区的入口、两个街头交汇处或校门附近的小巷，依靠学校附近街区的入口交汇处向街区内外渗透。在时间分布上，B大学附近的流动摊贩集聚现象对时间的敏感度较高，在不同时间段内的流动性较强，摊贩一般在白天较少出摊，而选择在傍晚到夜间经营。政府管制和城管的突击检查对摊贩的经营和集散可以起到短时间的抑制作用，使摊贩经营空间发生暂时性的位移，在管制和检查结束后反弹、恢复。

2.摊贩应对城管执法的方式

目前摊贩应对城管执法的方式以躲、跑为主，避免与城管的直接冲突。摊贩在与城管的这种“猫鼠游戏”中，亦会总结出城管的定期检查时间和地点，有时候摊贩会提前知悉突击检查行动，相互通知，暂时收摊躲避。在本文的访谈中，摊贩也提到了这些情况。

“我们现在主要就是尽量不要被城管抓到，抓到很麻烦，罚款扣车。最近他们一般会在十一点之前检查，我们就十一点之后才出摊。有的时候检查力度大，我们直接就收摊回家了。”

“最近可以摆，前一阵子查得严，因为要文明城市评比，现在一般都是要抽查，所以在那段时间我们就会少摆点。”

而当摊贩被突击检查的城管查到时，其应对策略以主动认错为主，偶有争执。作为城市外来人员和中青年的摊贩尤其倾向于避免发生冲突，而城市居民和年纪较长的老人会与城管发生争执。

“哪敢争啊，挨抓到就是抓到了，一般就主动说两句好话，该交罚款，接受批评教育。我们是外地来的，不能乱来，要养小孩啊，你跟城管打了斗了，以后怎么在这里摆摊啊？”

3.摊贩的经营状况

摊贩具体的经营生活与城管有千丝万缕的联系，运动式执法的特点使得摊贩的经营存在稳定期和躲避期。一般情况下，摊贩会选择城管检查之前收摊或者等到城管执勤结束后再出摊，这些时间段属于安全的稳定期，摊贩集聚在某一特定的区域内进行经营活动，再根据需求量的变动而自由流动。而当城管突击检查或者高频次地进行打击和取缔时，摊贩的经营活动会陷入极不稳定的困境当中，一周内、一个月内密集的检查常常会取缔很多的集聚点，扣掉很多餐车，处罚大量的摊贩。例如在本研究中前期调研观察的B大学南区铁门外的夜宵摊，在中途即被取缔，摊贩转而散落分布到不同的地方出摊，整治期过后，又重新集聚到另一区域。

本次研究中经历了一次较大型的摊贩整治，在跟进摊贩后续经营状况的过程中，发现对于不同身份的摊贩来说，其经过打击后的选择差异较大。大多数的摊贩是外来人员，存在小一部分的本地人。在N市有住所的摊贩会选择在其所居住的小区附近继续摆摊，其面向的是小区内的居民和周边的市民，收益较之前下降。而未在城市定居的摊贩则会返回老家，或者购买商铺进行经营。商铺取得经营许可等之后属于合法经营，不会再受到城管的影响，但是其成本之高也让许多摊贩选择了离开。

“我们现在就是在家门口摆摆，我是因为就住在一号门外面这个小区，平时还是有点生意，但是有的住的远的在他们小区附近摆摊就没什么人。还有的就回老家了么，你刚才问的那个卖鸡蛋灌饼的就回安徽老家了。……也有的人盘个商铺或者自己开个门店，但是那个太贵了，我上次去打听，一个商铺一年租金就要十几万，我们这个收入又不算稳定，弄不起来。”

4.摊贩在政策执行和城管执法中的“失语”

流动摊贩的管理一直以来都是城管的主要工作内容之一，甚至是长期的“老大难”问题。在治理现代化的视阈下，这与流动摊贩这一群体主体性的缺失有一定的关系。在当前的城市治理中，摊贩这个群体的参与度极低，仅仅是作为被管制的对象，闻风则跑，与城管打游击。这种情况具体表现在两个层面，首先由于摊贩身份不具合法性，这一群体在整个政策和规章的制定中没有一定的话语权。虽然当下我国的流动摊贩数量庞大，但是这一群体的经济活动通常被认为是非正规经济，这一经济空间与城市治理规范性的冲突日益加深。在城市空间职能规划和城市街道管理的政策规章制定中，处于核心地位的是权力、制度等结构性因素，而市场因素和社会公共空间的力量较为薄弱。这也就意味着城市治理是以政府力量为绝对主导的，在这一过程中，摊贩也总是处于话语的边缘，属于被支配的部分。虽然摊贩常常集聚经营，但是其本身并未形成紧密的联合，其行动多为策略、隐蔽和零散无组织的空间占领等等，不易形成合力。另一方面，在法规的普及、法规条例的认定和执行的程序中，摊贩也受制于自身文化水平和法律水平的局限，缺少反驳和斡旋的空间与能力。在调研中，摊贩应对城管的方式总的来说就是“跑”，其本身相互之间的行动也几乎不存在集体性和对抗性，很难与城管形成对峙而争取权益。

在本研究的过程中，B大学附近的一位摊贩说出了其心中的诉求，侧面展现了摊贩群体在整个制度中的“失语”。

“怎么去说呢，你们知道有什么途径吗？我们不懂这些啊。摆摊这个现在就是我的职业，城管来了我们就要走的，其实我也很累，但是这个就是我的工作。我也希望能出台什么政策，给我们划定一些空间让我们摆摊。”

（二）城管治理现状

目前城管对摊贩的管制手段有了很大的改进：人员配置优化、柔性执法，在这之中其自由裁量权依然具有很重要的地位。但是由于规章制度的细化以及专项整治和“文明城市”评比等更严格的考评带来的压力，其在固化的制度中进行着持续的严厉打击活动，反而又陷入运动式治理的路径依赖中。

1、城管执法人员的组成

目前N市城管执法人员的身份组成既有按照公务员标准统一进行管理的正式员工，也有部分的编外人员。据N市某区城管执法大队某中队Z队长介绍，N市近年对全市城管队伍中的正式人员全部进行了“参公管理”，因此，执法队伍人员的正式化也提升了执法的文明程度。“我们在收入增加的同时，要求也越来越多、越来越严了…我们的执法工作也越来越规范、越来越文明了…网上看到的暴力执法行为其实都不是正式的执法队员，都是编外人员。”

而在实际走访基层街道城管科、近距离接触基层城管执法人员时，笔者发现，目前N市基层城管人员队伍中仍旧有不少非正式人员，这些人被称作“城管协管员”。按照法律规定，城管协管员职责为协助正式执法人员开展城市管理，不具有执法资格;在实际上，这些协管员承担着重要的日常检查与巡查任务，一位某街道城管科的科长W提到了这一点。“我们基层人手很紧张，正式员工只有我们几位，不光要负责检查执法，还要处理很多上级的检查和任务”，“日常巡查工作很多都是他们（协管员）在做，当然我们也会跟着去，但是在数量来说，去现场的人数肯定是他们多。”而当笔者问道有关非正式员工引发的管贩冲突问题时，W科长的回答并不清晰，但总体来说目前城管与摊贩的冲突减少了许多。

“实话实说，冲突啊甚至更严重的有些动手的事情，在过去确实有过”，“但现在我们对这些协管员的管理和约束也是越来越规范了，而且我们也明确了他们没有执法权…现在可以说几乎没有冲突或者暴力的现象了，实际进行执法处罚的时候我们也是遵循规范的。”

2.城管对于摊贩的看法

城管对于摊贩的看法是复杂的，这主要源于其介于上层部门和摊贩之间，需要应付两方的压力。对于城管来说，严格的规章制度和上级的考评压力迫使他们必须在大检查到来之前严厉地打击流动摊贩，取缔摊点;但同时摊贩的反抗、市民的指责等又会让他们陷入困境。城管对于摊贩既有肃清整治的严厉，又存在一定程度的宽容。Z队长在访谈中提到了过去常有不被理解的困扰。

“其实我们这也是工作，领导要视察，市里要评文明城市，我们就必须要对环境进行整治，取缔摊点，没收餐车。过去常有暴力执法的现象，现在很少了，因为我们并不想把事情搞大，到时候居民也会骂我们。有的时候我们不会去管，或者就是教育教育就结束了。”

3.城管执法的策略

城管作为基层执法者，其自由裁量权是整个治理过程中不可忽视的一环。在具体的实践过程中，城管常常采用运动式执法、突击检查、因地制宜、随机应变等策略，在面临大检查和绩效评估的节点，其打击力度会非常大，但也会提前对摊贩进行通知和警告;而在平时的管理中，对于摊贩行为则是“视情况而定”，总体原则是整治环境、减少冲突。

而当前随着城市管理制度建设的完善，城管所需要面临的考核压力更大了，其自由裁量发挥的空间也有限。Z队长提到，因为各种专项整治和环境保护政策，城管的绩效评估指标更多、更复杂了，在一些情况下，取缔摊点、没收餐车、罚款教育成了必要的项目，尤其是在文明城市评比抽查期间，常常需要维持一个多月的高压巡视，并且不放松。

三、分析讨论

1.管贩间的互构关系

城市社区非正规经济空间的生产并非自发，而是制度、市场和社会等层面共同作用的结果，而摊贩与城管二者之间的体现的是自下而上的权利诉求和自上而下的权力实践的冲突，流动摊贩的经营活动与城管的管理行为在具体的实践中互相影响，并形成互构的关系。

城管和摊贩在执法过程中的互动关系能够反映城市基层治理的部分内容，整体来看，城管占据绝对强势的位置，二者之间的行动以“猫与鼠”式的关系为基础。而在具体实践中，城管的执法活动因其自由裁量权而带有很强的伸缩性，摊贩因而能够依靠管制空隙改变自己的经营策略和空间，同时，城管又会受到摊贩流动的影响而调整自身的执法路径。

城市社区非正规经济空间的生产并非自发，而是制度、市场和社会等层面共同作用的结果，经济结构转型、权力下移和社会分化多方的作用也促进形成了当下摊贩屡禁不止、城管自由裁量的基层治理格局。作为基层执法者的城管拥有一定的自由裁量权，这是暴力执法的根源，同时又是摊贩可以借助的管制空隙，借助这种管制空隙，摊贩得以展开经营空间的争夺。摊贩应对城管检查的核心策略是规避。在集聚区域，摊贩会自发地形成信息联盟，通过手机或者呼喊来相互提醒城管动向。大多数情况下，摊贩会总结出城管每日执法的时间和近期执法的力度，如过了每日城管离岗的时间点便可以出摊;文明城市评选的抽查期间城管的突击频率会很高，打击力度会很大。这些信息帮助摊贩观望与规避城管的执法活动。而在空间流动层面，一般情况下摊贩根据城管巡视打击的力度来选定可以流动出摊的区域，而在城管取缔多个摊点后，摊贩又会在新的地点集聚摆摊，这是一种试探，以寻找一个新的短期安全的区域，城管对此也会适量地放宽。因此，摊贩得以在城管的管制空隙中，探索建立一个又一个流动的经营空间，在下一次严格打击取缔前，进入一个较短的稳定期。

上述策略的实质是，摊贩的经营行为依附于城管的自由裁量权和城市基层治理的复杂性和伸缩性。在过去，城管在一些情况下会采取暴力执法，由此引发了很多更大的冲突以及更宏观的讨论，尤其是市民群众这一群体对城管的声讨。暴力事件的代价以及市民的谴责在很长一段时间内都是城管执法的障碍，甚至出现“疲于应付”的后遗症。因此，在本文的调研中发现，城管执法与摊贩经营的互动性增强了，并产生了一些柔性化的潜规则。首先即是：大检查和抽查的绩效是城管执法的底线。这种运动式的环境整治并非长期的，一般情况下，大检查必然伴随着大事件，例如文明城市评比抽查、重要会议召开、领导巡视等等。当大检查即将开展时，居委会或者城管会进行预先地宣传警告，以通知摊贩收摊回避。而在带有“肃清”性质的专项整治活动中，城管会关注摊贩的经营情况和流动路线，以更迅速精准地打击取缔摊点。大检查之余，城管对待摊贩的执法态度则更加复杂。部分城管会采取教育、劝诫的方式进行驱逐和管制，有的城管会直接没收餐车并处罚。同时，也存在默许、视而不见的情况，例如N市下辖的不同区城管的每日巡逻检查时间有差别，有摊贩在A区城管检查前转移到A区与B区的交界，A区的城管便不会处罚，因为已经不属于其辖区。另外，也有在交班换班空档，看到违规经营而选择视而不见的现象。为了最小化冲突和城市空间的损害，城管采取大检查时严格整治、放松日常管制的策略，而摊贩相应地会持续规避、观望、试探。政府通过制定严格的规章制度而试图构建的严格、明确的空间边界，被城管与摊贩之间的种种互动行为所模糊化了。

这是一个很重要的现象，摊贩与城管之间行为的这种关联恰恰是本文所要阐明的，也是当下基层社会治理的一个缩影，即摊贩本身应是城市基层治理的主体，其与城管之间冲突的内核是其所代表的自上而下的权力实践和自下而上的权利诉求的冲突。而城管与摊贩之间的关系本身是一种紧密关联的、互构的。

虽然城管与摊贩之间的关系紧密，但是在基层治理的具体实践中，二者的关系是极其不平等的。为了促进经济增长，我国大力推进城镇化建设，而其着力点本质上是政治经济空间的重构和发展，因此忽视了边缘群体的利益。环境整治、老城重修、“文明城市”评比等，都是为了打造现代化的城市形象，为其繁荣发展而增加竞争力。为了实现这些目标，城管部门的规章制度变得越来越严格，其工作也向绩效化、指标化转变，进而增强了城管对于摊贩经营的打击力度，摊贩的经营空间不断被压缩。城管与摊贩共同被困在一个严苛的治理框架之下，进行猫鼠式的互动，循环往复。

2.“管”“贩”关系的延展对于基层治理现代化的启示

本研究中发现的城管与摊贩之间的“互构”关系，说明摊贩在基层治理中其实扮演了重要的角色，绝不仅仅是简单的、被动的。当下的治理实践中，摊贩往往是被处罚、被教育、被驱逐、被取缔的对象，而城管与摊贩之间的互构并未被关注，一般性的管制手段也是运动式治理，容易陷入任务、绩效与摊贩柔性对抗的两难境地，反而管理低效。

摊贩的主体性是一个很复杂的问题，事实上，目前摊贩这一身份很尴尬：一方面，摊贩是普遍存在的，对于他们而言即是“职业”，市民群众对此也有需求，城管在执法过程中亦存在默许和放松;但另一层面，政府法规和城管执法的过程中往往忽略其合法性问题，态度多倾向于“取缔”，在目前，流动摊贩的经营仍被视为是不合法的非正规经济。

在倡导国家治理体系和治理能力现代化的当下，现代化的治理能力意味着全面的治理能力，而不是粗放式的“管”和“压”以及唯绩效论。流动摊贩对城市规划建设的负面影响一直被渲染和强调，其积极作用和诉求却很少被提及。过快的城镇化与落后的农村经济之间的错位造成了大量农村居民流入城市，并产生了利用城市空间生产的需求。因此作为政策法规的制定与决策者，政府在城市空间规划的过程中应尊重流动摊贩等生产者的角色和诉求，尤其是“进入城市空间”这一权利。而在基层治理中，尤其需要关注各个主体之间的互动，充分考察市民群众、非正规经营主体、基层执法者之间的关系和互动，关注经济发展、空间职能、民生诉求和社会价值等构成的整个基层治理过程，放弃绩效化、评比性质的粗放指标，让每一个主体参与到基层治理中。

具体行动层面，当前基层治理现代化的核心是改善“管”“贩”二者之间的不平等关系，城管在与摊贩共同塑造城市空间的过程中，需要正视摊贩的诉求和声音，例如建立疏导区和柔性执法，而摊贩也承担着配合政府部门管理与构建城市街头经济文化的责任。另一方面，摊贩转变为治理主体的必要路径是组织化，政府与摊贩自身共同建立摊贩协会性质的组织是将城市非正规经济“正规化”的基础。因而摊贩群体能够真正与城管平等，二者共同重构城市空间，保障区域内每一个个体的发展权利，推动实现城市基层空间正义。同时，管贩主体平等有助于从根源上改善城市治理的中存在的二元对立，重构基层空间生态，渐进地改变运动式治理“一阵风”的弊病。

四、结论与局限

摊贩和城管的关系是城市基层社会治理的一大基础，二者的发展史是城市职能变迁、基层治理的一个缩影。经过近二十年的变化，对于流动摊贩的治理现在走向了制度化的道路，建立了严格的规章制度，减少暴力执法与暴力抗法现象的发生;同时数字治理和柔性执法等现代化治理手段也让城市治理较之前高效温和。

但同时，目前城市基层治理中存在着制度困境和一定的路径依赖。精致的制度、现代的技术和严格的考核等反而限制了基层城管的治理行为，缺少了执法的张力和柔性，在某些时刻陷入忙于应付、运动式治理甚至一刀切的路径依赖当中。而摊贩等群体在立法、规章制度的制定中依然“失语”，在基层治理中延续着被动的地位。

而根据笔者的调研，当下城管和摊贩之间存在着一种新型的“互构”关系，摊贩虽处于弱势和被动的地位，但其身份和经营策略深刻影响着基层城管的执法逻辑;城管的执法路线也成为摊贩经营考虑的重要组成部分。二者因为基层治理地带的模糊和不确定性而紧密联系。在倡导国家治理体系和治理能力现代化的当下，现代化的治理能力意味着全面的治理能力，在基层治理中，尤其需要关注各个主体之间的互动，关注整个基层治理过程，尤其需要关注摊贩的主体性和身份合法性，从粗放式的“管”向现代化“治理”过渡。

由于客观条件的限制，本研究仅选取N市的部分地区作为调研地点，以期见微知著，所以研究内容与结论的可靠性应存在争议的空间。同时基层治理内容存在复杂性，仅此一文并不能参透，有关治理能力和治理体系现代化的思考，尚待进一步深入讨论。

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作者简介

杜伟（2000.12—）男，江苏省东台人，本科在读，学生，基层社会治理、城市社会学。

陈崇宇（2001.09—）男，山东省东营人，本科在读，学生，基层社会治理、都市社会工作。

司舒钰（2001.07—）女，安徽省六安人，本科在读，学生，社会政策、基层社会治理。