摘要：我国早期时社会经济的蓬勃发展以牺牲环境为代价，造成了许多环境问题。随着人们的环保意识的提高，人们开始重视对生态利益的维护。在此背景下生态损害救济机制应运而生。放眼世界对于环境损害的救济，我国在这类制度的建设上起步较晚，理论和实践还不够完善，加上生态损害的发生具有原因复杂、受损害范围大、污染行为人难以确定等特征，使得传统救济手段常常难以真正发挥出对生态环境损害的修复和赔偿的作用，最终导致“企业污染、生态受损、政府买单”的困局。为破解此种僵局，从理论上探究解决生态环境损害救济的途径，在对现有的救济途径进行完善的基础上，提出多元化的、符合环境法自身特色的救济方式，构建符合可持续发展观的生态环境救济机制。

关键词：生态环境损害；救济途径；生态损害救济机制

基金项目：辽宁省教育厅2021年度科学研究经费项目（面上项目）：“生态文明建设背景下健全自然资源产权体系研究（LJKR0123）；2022年度鞍山市哲学社会科学研究立项课题：“污染防治攻坚背景下鞍山市生态环境损害治理路径研究”（as20222039）；2021年辽宁科技大学研究生科技创新项目“生态损害救济的路径探究”（LKDYC202124）。

1 生态损害救济机制的基础理论

1.1生态环境损害的概念和特点

明确生态环境损害的概念和特点是探讨生态损害救济机制等问题的基础，对解决未来中国在生态环境损害救济领域中的问题起着重要作用。我国法律并没有明确规定“生态环境损害”的概念，仅在《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称“改革方案”）规定生态环境损害即“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能的退化。”因此，根据《改革方案》的说明和精神内核，生态环境损害应指因人为活动导致的对生态服务功能造成的不利影响，即生态环境自身的损害，并排除因此对人身和财产造成的损害以及单纯的经济利益损失。虽然现行法律尚未规定“生态环境损害”的定义，但是相信在不久之后的环境法典中会有一个明确的回答。

生态损害的特点在很大程度上会影响生态损害救济方式的选择。一般来说生态损害的特点有致害者和受害者具有广泛性、损害治理的成本较大、损害难以消除性乃至不可逆性等。

1.2生态损害救济机制的确立与发展

一直以来我国都很重视环境问题，尤其是近几年“美丽中国建设”“生态文明建设”等目标的提出更是将生态环境建设问题推向令人瞩目的位置，与此相关的制度也逐渐完善。在相关的立法化研究中，我国逐步探索出行政救济模式、司法救济模式等传统救济方式。2014年《环境保护法》确立了生态环境损害的民事救济模式，进一步完善了生态损害救济机制。现有的民事救济模式主要包括生态损害赔偿制度和环境公益诉讼制度两类。民事救济方式的提出使得生态损害更好的得到了救济。近些年来我国又不断推出生态损害赔偿制度改革等措施丰富生态损害的救济方式。这些探索成果共同构成了现今的生态损害救济制度。

然而生态损害救济机制并非非此即彼的制度选择，单一的救济模式不能起到理想作用时，如何有效地将二者衔接起来、如何建立更优化的生态损害救济机制等问题成为生态损害环境救济机制研究的问题。

2 通过对相关案件的检索探究生态损害的传统救济途径的模式与不足

2.1生态损害行政救济模式的现状与不足

根据生态环境部通报2021年1-12月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况来看，2021年1-12月全国共下达处罚决定书13.28万份，罚没款数额总计116.87亿元，案件平均罚款金额8.8万元。行政手段的高效性、权威性、公益性等特点决定了行政救济模式成为生态损害救济的常用、有效的手段。从理论上讲，行政救济方式具有强制性，不需要取得违法行为人的同意和人民法院的判决即可发挥作用，大大提高了补救的效率，缩短了实施补救措施的时间，一定程度上避免了损害的继续加重扩大和不可挽回。

目前我国对生态损害行政救济的方式零散规定于各环境单行法和《行政处罚法》等相关法律中，尚没有一部统一的环境行政救济法律出台，这就导致了行政救济模式在实践中受到各种限制。

首先，在我国目前相关司法实践中，行政救济的适用需要以有违法行为为前提，这就使得那些由合法行为导致的生态环境损害无法得到补救。其次，我国对责令修复类救济方式规定较为宽泛模糊，适用范围有限且没有明确的损害认定标准、修复标准和方法。这就导致了确定修复损害需要的数额多少具有随意性，尤其是以行政机关单方面主导赔偿损失的金额时，赔偿数额可能过高或者过低。最后，行政权的行使范围也会受到各种因素的限制。行政主管机关之间的交叉管辖、重复执法等使救济效果大打折扣。

2.2生态损害司法救济模式的现状与不足

目前的生态损害司法救济模式主要包括环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度。

环境公益诉讼是指有提起环境公益诉讼主体资格的社会组织和检察机关向人民法院提起诉讼，要求生态环境损害者修复生态环境并赔偿相应损失。据民政部统计，我国目前共有生态环境类社会团体0.6万个，生态环境类民办非企业单位501个。庞大的社会主体分布在全国各地，大部分处于生态环保领域的一线，信息来源广泛，反应迅速及时，能起到有效的监督作用。最高检工作报告指出，2020年，检察机关立案办理的生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件8.4万件，同比上升21%。可见检察机关逐渐在生态环境损害领域发挥更大的作用。环境民事公益诉讼在一定程度上弥补了行政机关主导的生态损害救济路径的不足。另外，法院居中裁判一方面有利于减轻行为义务人受制于行政机关的压力，双方可以平等地争取自己的权利，另一方面法院作出的裁判更能有效落实，在一定程度上有利于生态环境损害的补救。

环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度对于我国生态损害救济机制提供了有益助力，但是实践中还存在许多空白和粗糙之处。例如对于环保组织在民事公益诉讼中的起诉条件规定仍存在许多不足。其次由于生态环境损害的特点损害修复工作复杂，但是在实践中，无论是提起环境民事公益诉讼的环保组织等主体，还是审理判决该案的人民法院均受制于自身的专业能力和职权，无法承担复杂的生态环境修复工作的监督管理。最后基于司法的严谨性和公正性的特点，诉讼程序多繁杂耗时，泰州市1.6亿环保公益诉讼案诉讼耗时近两年，美国“埃克森·瓦尔迪兹号邮轮”案更是长达20年才审结。此时并不利于及时的补救生态环境损害，还有可能造成损害的扩大甚至是无法修复。

3 构建协调互补的生态环境损害救济机制

生态环境损害救济机制是一个系统工程，围绕着生态环境损害救济，我国构建了多元主体参与、多种路径并存的制度体系，为环境利益提供全面保障的同时，也带来了不同制度之间应如何衔接的难题。衔接规则的缺失会引发制度功能重叠、相关主体角色错位、权责不明等诸多问题。因此应捋清各种救济途径之间的关系十分重要。

3.1生态损害的传统救济途径的衔接

如前所述，生态损害的传统救济途径包括行政救济和司法救济。生态损害的传统救济机制的衔接安排本质上是行政权和司法权的优化配置问题，二者基于各自的分工与专业优势在生态环境损害治理领域发挥着不同的作用。因此需要科学地安排二者之间的衔接方式才能充分发挥制度合力，为环境公共利益提供稳定、全面的保障。

就此，吕梦醒教授提出“行政救济优先于司法救济”原则。具体来说，应建立“政府主导、司法补充”的运行规则。首先把行政救济作为生态环境损害救济的第一道防线，优先于司法救济。行政权的性质决定了它的优先地位，与坚持“不告不理”原则的司法权相比，行政权可以主动参与社会公共事务，快速对生态环境损害进行救济。司法救济则作为保护环境公共利益的第二道防线，为生态环境提供最终救济。“政府主导、司法补充”的运行规则实现了两种传统救济途径在生态损害救济领域“1+1＞2”的效果。

3.2生态损害的环境法救济机制构建

《环境保护法》的修改和《改革方案》的出台构建起包括环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度两类的生态环境损害救济的民事途径。《改革方案》确立了包括磋商和诉讼两种争端解决机制。结合实践来看两种争端解决机制得到广泛应用。

《行政强制法》第五条规定：“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”据此我国正在积极探索生态损害赔偿磋商制度，赔偿磋商制度的灵活性、非强制性、可选择接受性等优势显而易见。若行政机关可以通过柔性执法方式（赔偿磋商）完成对生态环境损害的救济，则无须再适用刚性执法（行政强制）。因此在生态损害救济场域中，我们理应建立起“赔偿磋商优先、索赔诉讼兜底”衔接顺位，换言之赔偿磋商应成为索赔诉讼的前置程序。当双方协商不成时，再由行政机关提起生态损害索赔之诉。这也符合生态损害救济回归“行政主导”的要求。

生态损害救济机制的建设不仅需要立法上的不断完善，更需要司法、执法和社会法治观念的提升等各方面要素的共同建设。因此对于现有的救济途径应继续充分发挥其优势，同时重视对环境损害司法鉴定资质的审查、规范赔偿金的管理与使用等方面的完善。

3.3生态损害救济机制的适恰选择

综合我国的实际情况，未来的生态损害救济须在“公权行政”视域下循序发展，在实际应用的选择上要确立“行政优先、诉讼补充”的衔接规则，使“行政权”和“司法权”各归其位。建立起一个“行政主导、司法补充、赔偿磋商优先、索赔诉讼兜底”的严密的救济规则，完善我国生态损害救济的机制。

具体实践中，首先应由行政机关对环境损害适用行政救济，救济过程中优先选择非讼的行政程序，对环境损害义务人提出索赔磋商，达成磋商协议后支付费用。若达成协议后环境损害义务人拒不支付费用，则通过申请法院强制执行来支付所需费用；若未达成协议则转入生态损害索赔诉讼，通过法院判令赔偿。其次，在行政机关不履行职责、检察机关拒绝督促或检察机关督促无效但未提起公益诉讼等情形下，可由环保组织提起环境民事公益诉讼或者在环保组织发现生态环境损害后直接向人民法院提起环境民事公益诉讼。最后检察机关可在行政机关不作为、环保组织未提起民事公益诉讼或者检察建议无效等情形下提起环境民事公益诉讼。

应注意，要在生态损害赔偿磋商和诉讼索赔制度之间采用“递进制约”的衔接模式，环保组织和检察机关的公益诉讼都应作为行政救济的补充手段，在行政手段不能充分救济损害时予以适用，以适应“行政主导、司法补充”的救济模式。

综上所述，生态损害救济机制是一个动态的救济过程，从损害发生的调查评估到确定损害救济方式到救济的执行与落实，生态损害救济具有阶段性的特点，因此不仅要注意各阶段的发展与完善，也要注意各阶段之间的顺利衔接。面对生态损害救济过程中出现的各种难题，各种救济模式有其适用的实践合理性。因此，为实现生态损害救济领域的规范化和法制化，实现“美丽中国建设”的目标。应构建“行政主导、司法补充、赔偿磋商优先、索赔诉讼兜底”的严密的救济规则和“行政优先、诉讼补充”的衔接规则。

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作者简介

佟尚员（1998.10-）女；汉族；辽宁省鞍山市人；硕士研究生在读；辽宁科技大学，经济与法律学院；研究方向：环境资源法。

武婷婷（1982.04-）女；汉族；辽宁省鞍山市人；副教授；辽宁科技大学，经济与法律学院；研究方向：环境资源法。