摘要：本文从行政机关环保领域执法所依据的法律规范溯及力、被诉行政行为法律性质和相对人合法权益的保障三个方面展开分析。进而总结出信赖保护原则在环保治理中适用的要件为信赖基础、信赖表现和值得保护的信赖，前提是对行政性行为法律性质的准确识别，方式主要为财产保护。

关键词：信赖保护原则；生态环境保护；行政补偿

一、问题的提出

环境保护和污染防治是我国《宪法》规定的国家任务之一，在国家整体战略中具有重要位置。但同时，我国生态环境领域立法存在一定的滞后性，导致环境保护和污染治理的要求可能与已经形成的法律关系和事实状态存在冲突。这引发了信赖保护原则在环保治理中的适用问题。

信赖保护原则的含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。具体来说，信赖保护原则在公法上主要涉及法律变更与废止中的法不溯及既往、授益行政行为撤销与废止以及行政计划、行政契约等领域中行政决定的改变应顾及相对人的信赖利益这三个方面。对环境保护领域而言，主要涉及：一、后制定的法律对在先行为作出规定，是否属于被信赖保护原则所禁止的法的溯及既往？继而与信赖保护原则相冲突？二、法律规定的对可能造成环境损害的工程设施等责令关闭决定法律性质为何？是否应受信赖保护原则限制？三是在此种情况下，如何保障相对人的信赖利益？

二、问题分析

（一）法的溯及既往

《水污染防治法》第59条第1款规定“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”从文义解释的角度来看，该款应当是对在饮用水水源二级保护区排放污染物的建设项目的新建、改建、扩建的限制。其所针对的是建设项目本身，而非建设项目的污染物排放。从体系解释的角度来看，《水污染防治法》第9条才是针对排放污染物的限制，如果违反该限制，则应依据该法第74条进行处罚。《水污染防治法》第59条第1款规定的“已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”是否属于法的溯及既往？

法溯及既往是指“具有溯及力的法律把过去的法律事实的后果纳入它的管辖范围并因此影响这些后果”。法溯及既往影响了法的安定性，如果法律对频繁且杂乱的变化不能起制动作用的话，那么其结果便是混乱和失序。根据法溯及效力的不同，法的溯及既往又分为“真正溯及既往”与“不真正溯及既往”。这种二元划分的意义在于，对于真正溯及既往的法律原则上予以禁止，只在例外时可以允许，而对于不真正溯及既往的法律，则是原则上允许，只在例外时予以禁止。其原因在于人民无法对现行法律状态信赖其永不变更，所以对已发生而尚未终结之事实加以适用新法，并无不当。

根据《水污染防治法》的规定，其将在法律实施之前的法律事实，纳入其管辖范围，并且产生了对这一法律事实后果的消极影响，将导致这一建设项目被拆除或关闭，显然属于法的溯及既往。进而需要探讨的是该规范属于法的真正溯及既往还是不真正溯及既往，对此进行区分的核心在于法构成要件事实是否已经终结。

《水污染防治法》第59条第1款后半段规定“已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”其规范要件有二：一是有已建成的排放污染物的建设项目；二是该建设项目在饮用水水源二级保护区内。如这两项要件齐备，则产生的规范效果为：由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。根据案情，本案中第一项要件即建设项目要件于2006年完备，该法实施与2008年，而第二项要件即该建设项目在饮用水水源二级保护区内则是于2010年完备。这种情况属于部分构成要件事实终结于过去，部分于新法生效后终结，构成要件跨越新法施行前后，则新法对其适用则构成了法的不真正溯及。

据此，《水污染防治法》第59条第1款后半段之规定，虽然构成法的溯及既往，但属于法的不真正溯及既往。在没有例外规定的情况下，这种不真正溯及既往是被允许的，因此不构成与信赖保护原则的冲突。

（二）责令关闭建设项目行为的法律性质

对行为法律性质识别的意义在于，对于一个行政处罚行为来说，自然不可能产生信赖保护原则适用的余地，而对于废止授益行政行为来说，则应当对相对人的信赖利益予以保护。

行政处罚的认定，在学理上大体有两种标准，即形式标准和实质标准。如今学界已意识到对行政处罚的认定应采取实质性标准。实质标准是通过对每一种行为的实质特征进行分析，判断其是否可以归入行政处罚的特性之中。对于行政处罚的特性，学界有不同的看法，但在制裁性是行政处罚区别于其他行政行为的最本质的特征这一点上已基本达成共识。而制裁性在行政处罚中的首要表现，就是以当事人违法为前提。

当事人违法，根据《行政处罚法》第2条之规定，即行政处罚所针对的“违反行政管理秩序”，这里的“违反行政管理秩序”是指违反了“行政法律规范”或“行政法上的义务”。通过上文我们对该条文的规范分析，可知其规范内涵是对在饮用水水源二级保护区内“新建”、“改建”、“扩建”排放污染物的建设项目的限制，即设定了不得“新建”、“改建”、“扩建”这一“行政法上的义务”。该款法规范属于法的不真正溯及既往，因此不能对发生在过去的新建建设项目的行为产生效力。而该款条文后半段并没有设定任何“行政法上的义务”，而是对现有法律事实的一种描述。因此责令关闭或拆除建设项目的行政行为因缺乏当事人违法这一前提而不具有制裁性，进而当然不属于行政处罚。

笔者认为，本案中行政机关依据《水污染防治法》作出的责令关闭行为应当属于对授益行政行为的废止。合法的授益行政行为作出并发生形式存续力后，基于相对人信赖利益的保护以及法安定性的要求，原则上不得废止。然而，若遇事后出现情事变更或重大公益等事由，也可全部或部分以对将来的效力废止。根据学理通说，废止授益行政行为有法律保留原则的适用余地，即法律的明文规定可以成为废止的理由。《水污染防治法》第59条第1款后半段之规定，为废止授益性行政行为提供了法律依据。这表明法规制定机关（即立法主体）已在信赖保护以及法的安定性之间作了抽象的立法裁量。

（三）相对人的合法权益如何保障

上文我们论证了行政机关被诉的行政行为其实并非行政处罚，而是对授益行政行为的废止，继而产生了对相对人的信赖利益保护问题。

当事人因行政许可的变更或者撤回所受到的损失包括两个方面：一是既得利益（直接损失） ，二是期待利益（间接损失）。根据德国和我国台湾地区的相关规定，通常对既得利益和期待利益采取一体保护。

在我国司法实践上，2009年最高人民法院发布了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，其中第15条对行政主体变更或者撤回行政许可的补偿作了具体规定，“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于《行政许可法》第12条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”据此最高人民法院确立了补偿的两个标准，首先根据“法律、法规、规章或者规范性文件”设定的标准，如果上述规范未设定标准的，则区分是否属于特许经营许可，若是则适用“实际投入”标准；若不是则适用“实际损失”标准。本案中显然不属于特许经营许可，故应适用“实际损失”标准。

从文义解释来看，“实际损失”似乎与“直接损失”的涵义更为相近，仅指已经实际发生的损失，而不包括将来的还未发生的损失，即期待利益。但一方面，财产保护与存续保护的选择仅仅在于利益衡量结果的区别，不应当对保护内容有所差异。“通说认为，两种保护方式之间是‘相等同的’”，如果财产保护在内容上仅及于“已经发生的损失”，显然该范围必然小于存续保护的内容。这导致在利益衡量中，公共利益越大反而对相对人的保护越少，显然违背了公平原则。另一方面，从该司法解释起草的过程来看，起草者对于期待利益是否纳入补偿范围的是持积极态度的，从最初的“行政许可期限届满前的预期利益应当给予合理补偿”，到“也可以对行政许可期限届满前预期利益的损失酌情予以补偿”，直至最终发布的版本。而根据起草者的解读，最终版本中的实际损失既包括已经发生的损失，也包括必然发生的损失。笔者认为，根据该条文的历史沿革和学理通说，此处“必然发生的损失”应当指“行政许可期限届满前预期利益”，即期待利益。

三、环保治理中信赖保护原则的适用

环保治理是与公共利益联系最为紧密的行政领域之一，对生态环境的破坏造成的影响对象和影响内容都具有不特定性，因此属于典型的公共利益。当行政权在环保领域为维护公共利益而作为时，必然会产生与私人利益的冲突，由此即产生了信赖保护原则适用的空间。其中最为典型的冲突形式，正是本文所涉及的授益行政行为的废止。由此就生态环境保护领域适用信赖保护原则的特点予以归纳。

（一）信赖保护的要件

信赖基础、信赖表现和值得保护的信赖是信赖保护原则适用的要件。

（1）信赖基础。信赖基础是指足以引起人民期望的公权力行为。在授益行政行为的废止中，信赖基础就是被废止的授益行政行为。在生态环境保护领域，很多表现为行政机关通过发布行政规范性文件，对已获得行政许可的相对人产生影响，致使被许可人的生产经营活动不能继续。此处被影响的行政许可即为信赖基础。如果不存在这样的公权力行为，则相对人不能主张信赖保护。

（2）信赖表现。信赖表现是指人民知悉且信赖国家行为将继续有效存续，进而对自身权益进行处置。信赖表现包括相对人所有具有法律意义的行为，无论是事实行为还是法律行为。该要件包括相对人“知悉”信赖基础的存在，并基于对此的信赖而进行作为。

1. 值得保护的信赖。行政法上信赖是否值得保护通常根据相对人的主观予以判断，可以将其理解为一种“善意”的信赖。但若从正面对值得保护的信赖予以界定颇为困难，因此一般通过反面列举的方式圈定其范围。根据我国《行政许可法》的规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的”其“基于行政许可取得的利益不受保护”。因此若无证据证明相对人的信赖基础是通过不正当手段获取的，一般应当认定相对人的信赖是值得保护的。

（二）信赖保护的前提

准确识别行为性质是适用信赖保护原则的前提。生态环境保护，特别是污染治理领域中，行政机关在废止授益行政行为时，常常并不直接表现为行政行为的废止，而是通过作出其他形式的行政行为实现废止的效果。

对行政行为性质的识别，一方面可以从其所作出的依据出发，如《水污染防治法》第59条第1款后半段即是对行政行为废止的规定，依据其所作出的行政行为必然是对授益行政行为的废止。类似的还有《土壤污染防治法》第50条第2款和《大气污染防治法》第39条，都属于对先前行政行为的废止，行政机关根据上述规范作出的行政行为，无论形式为何，都应当属于对授益行政行为的废止，从而获得了信赖保护原则适用的空间。

另一方面可以从行政行为撤销和废止的实质出发，如果行政机关的行为在实质上导致相对人通过授益行政行为所获利益无法实现，则应当认为该行为是对授益行政行为的撤销或废止。这一观点也得到最高人民法院的认可。据此，即使行政机关在形式上并未直接对相对人作出行政行为，但如果其行为在实质上影响了相对人对在先的授益行政行为的信赖利益，就可以认定其在事实上构成了对该授益行政行为的撤销或废止。

（三）信赖保护的方式

在生态环境保护领域，财产保护是信赖保护的主要方式。对信赖利益的实体保护主要有两种方式，即存续保护和财产保护。对于存续保护来说，为贯彻依法行政原则，行政机关于发现其行政处分有违法瑕疵时，原则上固可依职权加以撤销。惟如因违法行政处分而受益之人民，对于该违法行政处分之存续已产生信赖，且于衡量比较撤销违法处分所可维护之公共利益后，其信赖较值得保护时，则该违法授益处分即不得任意依职权撤销之。相反，当公共利益大于私人利益时，则应当撤销违法的或废止合法的授益行政行为，并给予相对人赔偿或补偿，也就是选择财产保护。

而在环境治理领域，最大的特点就是与公共利益联系极为紧密，尤其是污染排放，具有隐蔽性、累积性和不可逆性的特点，一旦给生态环境造成损害，修复和治理成本极高，社会公共危害性大。基于此在该领域进行利益衡量时，公共利益往往占有极大比重，通常行政机关和法院都会认为该领域公共利益大于私人利益，进而否认存续保护的适用空间。而当选择财产保护时应当注意，财产保护与存续保护只是基于个案中公共利益大小的不同产生的保护方式的区别。在保护强度上应当保持等同。因此财产保护中赔偿或补偿的标准应当秉持与存续保护同等强度的原则，既包括既得利益也包括期待利益。

四、结语

保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。如今生态环境保护在国家治理中居于越来越重要的地位，该领域与公共利益息息相关，但行政机关在维护公共利益的同时，不能忽视对相对人信赖利益的保护。笔者经检索发现，对信赖保护原则在具体领域中适用的研究多集中于社会保障、城乡规划领域，而对生态环境保护领域尚未引起足够重视。本文希望能梳理归纳出信赖保护原则在环境保护中适用的具体表现。以期能在环境保护和污染治理的同时，最大程度保护相对人合法权益，充分发挥法治在环境治理中的效能。

参考文献

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