摘要：强化红色文化遗存的保护，必须以立法为基础。通过地方立法可以有效弥补国内对红色文化遗存保护的不足。地方红色文化遗存保护立法初步形成，但我国现行地方立法还存在一些共性问题，如立法理念落后，激励机制不健全，监管制度不完善等。在今后的发展过程中，要从红色文化遗存保护立法理念入手，细化立法条文；还要解决文物保护工作中存在的“多头管理”问题，要通过引入监督手段，实现对红色文化遗存的保护，提高其地方立法质量。

关键词：红色文化遗存；红色文化保护；地方立法

中国共产党在改革过程中，留下了大量物质、非物质、有形和无形的红色文化资源。要加强对革命传统的爱国主义教育，弘扬社会主义核心价值观，必须继承和保护红色文化遗存。为进一步加强红色资源的保护，挖掘其文化内涵和时代意义，2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施革命文物保护利用工程的意见》。在这一背景下，本文对现有红色文化遗存立法现状进行梳理，并以问题为指导，对红色文化遗存保护地方立法进行了探讨。

1.红色文化遗存保护地方立法现状

在地方立法上，红色文化遗存的实践途径，可以划分为依赖型、独立型、自主型三个阶段。由于这三个阶段中，国家建设任务与法律大环境的不同，各地在保护红色文化遗存方面所采用的方法不尽相同，但其基本的逻辑都是：强化红色文化资源的保存，充分运用红色资源开展爱国主义和革命传统教育。

1.1依附型立法阶段（1978年-2004年）

十一届三中全会以后，党中央提出“要充分利用革命纪念地、红色基地，对社会公众，尤其是广大青年开展爱国主义和革命传统教育”。《中华人民共和国文物保护法》于1982年颁布，《关于加强我国爱国主义教育的指导意见》在1983年颁布，《革命烈士纪念建筑物管理保护办法》在1997年颁布。长春市、江苏省则分别于1997年、2007年制定了《长春市革命烈士纪念建筑物管理保护办法》、《江苏省革命烈士纪念建筑物管理保护办法》、陕西省2001年制定了《延安革命遗址保护条例》[1]。这一时期，“保护红色资源、强化革命传统教育”的立法意识才刚刚苏醒，而地方法律环境还不够成熟，立法意识较弱，地方立法都是根据中央立法原则和立法内容而制订的，是一种依附性立法。

1.2独立型立法阶段（2005年-2015年）

2004年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《2004—2010年全国红色旅游发展规划纲要》。从那时起，以红色旅游带动革命老区的经济和社会发展，已成为历史文化遗存动态保护的主题。同时，2000年《立法法》颁布，地方立法权力清晰，法治环境稳固，各省、自治区、直辖市和各大城市都在大力推进红色资源保护立法。《宁波市革命遗址保护利用规定》于2014年出台，《重庆市抗日战争遗址保护利用办法》也于2015年正式发布[2]。

与上一时期的依附立法相比，地方对革命文物的保护逐渐走上了法律轨道。其特点是以当地的原有立法为基础，注重对地区革命遗址的保护；并将动态保护思想注入立法理念，突出红色旅游对革命遗址的保护。

1.3自主型立法阶段（2016年-至今）

十八大以来，习近平总书记对红色文化资源保护给予了极大的关注。2016年，《国家文物局关于加强革命文物工作的通知》发布，着重强调加强革命文物保护工作的基础，充分发挥革命文物的社会服务和教育作用。例如，《龙岩市红色文化遗存保护条例》是福建省于2017年出台的一部关于红色文化遗存的法律法规。在此期间，地方对革命文物的保护进入了自治立法的阶段。在立法级别上，各区县市立法数目增加，法律保障的范围不断扩展。

为对中共十八大以来红色文化遗存保护的地方立法情况进行全面、深入的研究，本文选取“红色文化资源”、“革命遗址”为关键词，以“地方性法规、条例”为主要内容，检索26份地方法律文件。2014年到2016年，各个地区的红色文化遗存法律都在逐步完善，目前已有3个地方法规出台。2017年，全国各地关于红色文化遗存的立法工作都在加速推进，仅2017一年就有3个省出台了相关法律。其中2020年、2021年，14个省市制定了14个法律，5个省级地方规章[3]。

《立法法》在2015年的修订中赋予了各市在城乡建设、环境保护、历史文化保护等方面的立法权力。在“红色文化遗存”的保护方面，特别是“历史文化”领域的授权，是实现“红色文化遗存”保护的必然前提。同时，在中央的顶层设计引导下，地方立法机关将重点关注历史文化遗存的实际情况，积极贯彻落实红色文化遗存保护的政策部署，加快推动红色文化遗存地方立法建设。

2.红色文化遗存保护地方立法的缺失

2.1红色文化遗存立法理念尚存滞后

文化遗存立法趋向于静态保护，也就是以保存历史遗迹为主要目标。虽然强调了对传统文化遗存的形式保护，但习惯于以“圈禁”的方式将其与周围环境隔离开来。可见，这一立法理念与红色资源传承的价值取向存在着矛盾。许多法律都使用了大量的篇幅来规定遗存保护的授权性行为和禁止性行为，但是关于遗存的使用机制却是寥寥无几。除此之外，红色遗存的继承和利用方式单一。数字化技术为“活化”利用红色文化遗存提供了可能性。但就当前来说，依靠数字技术“赋能”红色文化遗存的法律法规意识还很弱，对红色遗存的利用方式仍停留在参观、讲解等展示媒体的层面，造成了文化遗存利用率低的问题。我国的遗存保护不仅要停留在静态的保护上，而且要及时改变立法观念，更新使用方法，积极完善遗存的使用机制。

2.2红色文化遗存立法激励机制不健全

红色文化遗存往往面临着不可抗力自然损耗和人为主观损害，在这种情况下，文化遗存法的立法目标不仅仅是对违法者进行惩罚，更深层的含义是通过激励等手段来引导社会保护和利用文化遗物。当前，尽管大部分的文化遗存法律都规定了激励条款，但都只具有引导和宣示性的作用，缺乏可操作性的内容。

文化遗存立法奖赏的方式不够明确。比如，山西《长治市红色文化遗址保护利用条例》第15条，“文化、旅游、退役军人事务管理机关应当建立举报、险情报告制度，建立破坏红色文化遗址行为投诉举报途径，以及建立有关红色文化遗址险情报告的渠道，并对举报人、报告人给予表扬”该激励条款由于忽略了奖励的形式，而很容易导致条款无法落实，没有起到引导社会保护和利用红色文化遗存的作用。

2.3红色文化遗存立法监管机制不完善

红色文化遗存的保护涉及各个领域，单一的行政机关很难对其进行有效的处理，因此，多部门联合管理是必要的。目前，大部分地方立法将红色文化遗存的保护划分为市、县、乡三个层次，明确了政府和主管部门的责任，但具体而言，主要由市、县级人民政府和文化主管部门承担，其他部门的责任规定相对薄弱。从实践的反馈中可以看出，行政主体的不作为、慢作为与文化遗存的破坏、毁损之间存在间接的因果关系，而这种因果关系由于内部监督薄弱、外部监督缺失，从而导致行政主体对该类违法行为睁一只眼闭一只眼。对文化遗存进行有效的监督，需要加强行政主体的主动担当意识，纠正同体监督造成的问题；另一方面，也需要政府部门在文化遗存保护中发挥预防作用，提早发现破坏文化遗存的违法行为。

2.4社会公众参与机制不畅通

社会公众参与机制畅通，社会大众的有效参与和有效表达，将直接影响到国家对红色文化遗存的保护、管理和传承。然而，目前我国的法律、行政管控色彩较为浓重，民众的参与积极性相对较低。尽管我国大部分法律为保护公民参与权做出了努力，但从立法的种类上来看，仍然存在着单向的公共权力管理模式；从立法内容上来看，多数是关于公共利益保护的内部文件，对社会监督与公众评估机制的研究较少。例如，《龙岩市红色文化遗存保护条例》中仅有四条关于公民参与机制的规定[4]。通过单方面的管控，可以最大限度地整合社会资源，使红色文化遗存得到全面的保护。然而，这种“自上而下”的管理模式，不但影响到了基础政府人员对文化遗存的深度了解，而且也影响到了社会公众对文化遗存的保护与利用。同时，也会削弱民间对文化遗存的保护热情，使红色文化遗存保护力度在某种程度上被削弱。

3.红色文化遗存保护的地方立法完善建议

3.1转变红色文化遗存立法理念

保护和利用红色文化遗存是相互补充的，保存是对其有效利用的先决条件，而对其加以利用，就是要赋予其生命力，使其“活”起来。仅有保护而没有开发和利用的机制，只能使这些文化遗存失去它所蕴涵的革命精神和历史意义。同时，如果不重视对文物的保护和利用，也会加速文物的消失。因此，我国的立法应由静态的保护观念转变为动态的观念。也就是说，对“历史-现状-将来”的文化遗存的可持续保存过程进行研究；突破传统的保护格局，使文化遗存与周围景观有机结合，协调发展；挖掘文化遗存中的“红色精神”和“红色故事”，以“信息增值”为核心，通过吸收、转化文化遗存所承载的革命精神，进而推动新的红色文化产业链，拓宽文化遗存的利用渠道。

3.2完善红色文化遗存激励立法机制

尽管激励条款没有采用“二要素”、“三要素”构成理论，但是，激励自身所包含的利益因素决定了行为主体最终选择作为或者不作为[5]。换句话说，在我国的立法中，激励条款不仅仅是一种形式的激励，更是一种具有某种督促作用的结果性激励。这就需要完善激励制度，并采取具体措施，细化激励程序，提高激励条款的可操作性。

要完善激励机制，以促进社会经济发展。就要从实物层面上对奖励制度的具体内容进行完善，即对红色文化遗存的保护和利用做出了一定的物质奖励，同时在法律上明确了奖励主体、补偿标准、奖励的程序等微观要素，并尽可能地避免“根据相关法规给予奖励”等模糊的词语。另外，在物质奖励的基础上，对红色文化遗存的保护做出突出贡献的人给予精神上的奖励。可以通过设立有关荣誉称号、颁发荣誉证书、奖章等精神奖励手段，借助网络、报纸等媒体，公开表彰为文化遗存保护利用做出贡献的社会主体，让其有充分的获得感、参与感，进而以更加主动的心态参与文化遗存的保护和利用。

3.3形塑红色文化遗存立法监管机制

立法需要重点细化相关职能部门的管理权限问题，尽量减少“相关工作”之类的模糊用语，必要时要列出除政府和行政机关以外的其他主要职能部门的具体工作。此外，应从立法层面对联席会议制度进行完善，使各个职能部门之间的工作相互结合，防止出现多头管理、条块分割等问题。

联合执法机制能够突破各职能部门信息割裂、重复执法的桎梏，却不能彻底消除行政主体的不作为和不作为的顽疾。为此，我们必须建立完善的监督制度，建立党委、政府、舆论、群众三大监督体系，并对各行政主体的工作进行全面监督[6]。同时，可以借鉴《英雄烈士保护法》，在地方立法中适当引入公益诉讼的监督机制，通过检察机关对监管机构的不作为行为进行公益诉讼。今年六月，国家退役军人事务部和最高人民检察院共同组织的“全国县级以下烈士纪念设施管理和保护”专项行动，对纪念设施保护管理中存在的不作为、滥作为等行为进行检察监督，加强了监督主体主动履行职责的动力，并对部分革命遗址进行了及时保护。

结束语：

红色文化遗存的保护，对于强化革命传统教育、继承与发扬红色文化，有着重大的历史与现实意义。本文从现有红色文化遗存地方立法的对比分析入手，提炼和概括了地方立法中的一些共性问题，并以理论论证的方法，为以上共同问题的解决提供了一条最佳途径。但这并不代表我国的红色文化遗存保护立法中的理论探讨已告一段落，关于红色文化遗存保护范围的界定和联动机制的运用还有待于更深入的探讨。

参考文献：

[1]崔燕，崔银河.红色旅游资源的深度挖掘与传播——以辽宁省红色旅游为例[J].社会科学家，2022（07）：53-58.

[2]史刘洁，沈冰洁.延安红色文化旅游产业竞争力之提升——基于因子分析法的视角[J].北方经贸，2022（03）：151-153.

[3]安婧婧，陈伟建，罗建磊.山东省红色文化立法现状及完善建议[J].山东理工大学学报（社会科学版），2022，38（01）：30-34.

[4]陈立烽，袁英.传承红色基因 永续历史文脉 福建上杭法院司法助力红色文化遗存保护工作纪实[J].人民司法，2021（33）：51-53.

[5]徐婳.红色文化视角下的三线工业遗存更新研究[J].城市建筑，2021，18（23）：49-51.

[6]周誉东.红色文化遗存保护：地方立法出手了[J].中国人大，2020（24）：53-53.

作者简介：李培生（1973.1-）男，本科毕业于北京大学法学专业，居于黑龙江省哈尔滨市，现任黑龙江福峰律师事务所主任律师，初级职称，法律研究方向。