摘要：随着上海市人口老龄化的加剧，老年群体的精神文化和受教育的需求也在不断增长，且呈现出多元化的趋势。然而，当前上海市老年教育资源的供给存在总量不足、分布不均、不适配需求等客观问题。本文基于多源流理论视角，对上海市老年教育资源供给政策的议程设置进行分析，并从完善政策、多元参与和提升规模质量等方面提出对策建议，以此为更有效地实现上海市老年教育资源的供给提供参考。

关键词：人口老龄化；老年教育；多源流理论；资源供给

一、上海市老年教育资源供给面临压力

（一）上海市人口老龄化进一步加剧

根据《2021年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》，截至2021年底，全市60岁及以上老年人口542.22万人，占总人口的36.3%。其中，80岁及以上高龄老年人口83.88万人，占60岁及以上老年人口的15.5%，占总人口的5.6%。在老年人口持续增长、老年群体精神文化需求日益增长的时代背景下，积极发展老年教育可以满足广大老年人的学习需求、丰富老年人的精神文化生活，促进多元老龄问题的解决，不仅顺应终身教育的理念，还能满足建设和谐社会的要求。

（二）上海市老年教育资源供给的现状

上海市老年人口规模持续扩大，老年人的学习需求也在快速增长，然而公共教育资源在老年群体上的投入却远低于青少年和在职人员，因此老年教育资源的供给压力也随之加剧。从整体供给情况来看，截至2021年底，全市共有市级、区级和街道、乡镇级老年学校289所，老年学员人数全年共计64.39万人，老年教育入学率约为11.9%，远低于其他教育阶段的入学率；从空间分配布局来看，远郊城区不仅在老年教育机构的分布密度上远低于中心城区，人均资源占有量与中心城区相比也存在一定的差异性；从需求适配程度来看，相关调查显示各城区老年群体的教育资源需求均处于高水平状态，但多数区域的资源供需都处于较低的协调水平。由此可见，当前上海市的老年教育资源尚且无法适配老年群体的学习需求。

（三）上海市出台相关政策扩大老年教育资源供给

为了有效解决老年教育资源的供给与配置难题，满足老年人多层次多样化的精神需求，近年来上海市出台了一系列老年教育相关的政策法规。2016年《上海市老年教育发展“十三五”规划》提出要“建立有效机制，推动全社会共同参与老年教育，激发社会活力，发挥各类社会资源优势，扩大老年群体的学习空间”；2020年通过的《上海市养老服务条例》第四十六条，以法律法规的形式提出“支持各类教育机构及其他社会主体通过多种形式举办或者参与老年教育，为养老服务机构提供教学资源等支持，推动养教结合”；2021年《上海市教育发展“十四五”规划》明确要“优化教育服务供给”、“培育老年教育多元举办主体，加强老年教育基层社会学习点建设，扩大老年教育资源供给”；2021年《上海市老龄事业发展“十四五”规划》对扩大老年教育资源供给提出了具体的规划指标，如新增老年教育机构、街镇老年学校优质校和老年教育社会学习点，明确要通过“推动城乡老年教育均衡化发展”、“深化老年教育机构内涵建设”、“加强老年教育师资队伍建设”、“支持高校、社会力量举办老年教育机构或参与老年教育服务”等具体举措，构建老有所学的老年教育体系；2022年《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》也提出要“培育老年教育多元举办主体，扩大老年教育资源供给”。

尽管上海政府对老年教育事业的发展始终保持高度的重视，也出台了一系列的政策法规扩大老年教育资源的供给，然而受制于政府财政投入有限、相关部门权责不清、社会力量参与不足、老龄化进程不断加快等现实因素，当前上海市老年教育资源的供给总量依然短缺，地区之间的资源分布不平衡，也无法很好地适配老年群体日益丰富的精神需求。因此，如何保障充足、均衡的老年教育资源成为了上海市老年教育事业进一步发展的重要议题。

二、多源流理论框架与适用性分析

（一）多源流理论框架的基本内容

多源流理论框架由美国学者约翰·W·金登于1984年在《议程、备选方案和公共政策》一书中提出，是对科恩、马奇和奥尔森等人有关组织行为的“垃圾桶模式”的一种修正形式，主要包含四个核心概念：问题流、政策流、政治流和政策之窗。

问题流是指对需要政府行动来解决的问题的觉察，主要用于阐释问题如何被认知，状态如何被定义为问题。认知问题的方法主要包括：偶发事件（危机和灾难）、系统指标的变化、现行政策的评估反馈、预算约束；

政策流是指知识与观点的积累、相关专家提出政策方案的过程，通常取决于由某一特定政策领域中的专业人员组成的政策共同体。一项相对完善可行的政策方案，往往需要满足多种条件，比如技术的可行性、与主流价值观的契合程度、公众的接受度、对未来约束条件的预期以及相关专家学者的知识和经验；

政治流是对问题解决产生影响的政治过程。主要由国民情绪、压力集团之间的竞争行为、政党或意识形态在国会中的分布状况以及政府当局的变化等因素构成。

在金登看来，问题流、政策流、政治流相互独立，互不相交，只有在关键的时刻汇集在一起，才能完成决策，这个汇集的过程就是“政策之窗”。

（二）理论适用性分析和本土化修正

对于分析上海市老年教育资源供给的相关政策，多源流理论框架具有一定的适用性。这是因为，“政策之窗”的打开需要问题流、政治流和政策流的共同存在，三者缺一不可。当表现社会现实问题的问题流、多元主体共同参与的政策流、政府和民众密切关注的政治流在稍纵即逝的关键时机进行耦合，一种社会问题就会转化为政策问题，被提到政府议事日程，纳入决策的范围。随着我国人口老龄化进程的不断加速，当前老年群体的精神生活需求面临巨大的缺口，这需要政府、公众和各类社会组织的高度重视、协同互助，提供丰富优质的教育资源保障老年群体受教育的权利，从而解决老龄化带来的社会问题。上海作为国内老年教育发展最好的城市之一，老年教育资源同样面临着总量短缺、分布不均等问题。在现实问题、政策支持、公众舆论和政府执政理念等因素的共同作用下，三种源流齐聚“政策之窗”，解决老年教育资源供给问题的政策也就进入决策议程。

作为源于西方的公共管理政策分析工具，多源流理论框架在应用于分析中国特有国情、政治和管理体制下的具体问题时，其对政策过程的解释力也有不可避免的局限性。首先，金登的理论假设是三种源流相互独立，互不影响，只有在“政策之窗”开启时才会发生相互作用。事实上，在中国情境下的公共政策议程设置中，这三股源流更倾向是一种相互依赖、联系紧密的关系。可以将老年教育资源供给的问题看作是老年教育相关政策颁布的前提，而代表着公众情绪、政府执政理念的政治流又对政策方案的设计过程起着关键的影响，三股源流并非如理论上所说的那样平行独立，而是相互交融、相互影响；其次，多源流分析框架原先对“政策之窗”的表述是“不可预测”、“稍纵即逝”，将政策制定过程看作是一种固定的模式，对政策往往缺乏一定的预测。在上海老年教育资源政策的制定过程中，无论是作为政策主体的政府部门，还是作为政策客体的老年群体，包括政策本身、政策环境，在政策的制定、执行过程中都可以通过反馈机制互相作用，同时在新媒体的借力下，社会问题也更易于被发现和表达；最后，多源流分析框架更多基于美国国情，而中美之间的政体制度本身就存在很多差异。在金登提出的政治流影响因素中，包含了国民情绪、压力集团之间的竞争行为、政党或意识形态在国会中的分布状况等方面。在西方国家，各党派之间的意识形态和执政理念都有不同，利益集团也会参与政治生活，利用自身的影响力改变政策制定和实施。但在中国，执政党意识形态高度统一且具有强大的领导协调能力，立法机关的代表也从人民中选举产生，政策的制定和实施根本上服务于全体人民的利益。

基于此，在使用多源流分析框架对上海市的老年教育资源政策进行分析时，需要做出一定的本土化修正。本研究拟将问题流的衡量指标界定为“危机”和“指标数据”，将政策流的衡量指标界定为“公众接受度”和“专家学者的知识经验”，将政治流中“国民情绪、压力集团之间的竞争行为”替换为“公共舆论”，“政党或意识形态在国会中的分布状况”替换为“执政党的施政理念”，结合上海市老年教育资源供给的实际进行分析。

三、多源流理论框架下上海市老年教育资源供给政策的议程分析

（一）问题流

1、危机

一方面，上海是我国最早迈入老龄化社会的城市，也是大型城市中老龄化程度最高的城市，同时还“呈现出高龄化、女性化和空巢化三大特点”。人口老龄化意味着老年人口数量及占比不断上升，老年教育的潜在受众群体数量以及对需求教育的现实需求也在不断增加。人口老龄化还会滋生出抑郁、猜疑、退休综合症、空巢综合症等老年群体的心理危机。根据马斯洛需求层次理论，老年人对于生活的需求正是从基本的物质需要转变为对美好生活的需要。终身教育对于满足老龄化背景下老年人精神需求的意义和作用不言而喻；

另一方面，上海市当前的老年教育资源供给面临着总量短缺、分布不均、不适配需求等现实问题。与全国大多数地区一样，上海市的老年教育资源高度依赖政府的财政投入，其他社会主体对老年教育的重视程度不足、投入资金有限，导致老年教育资源的供给来源单一；上海当前对于老年教育的政策多以宏观层面的指导为主，涉及老年教育资源供给的政策和规定较少，监督和绩效评估的过程也缺乏多元主体的参与；上海老年教育机构的办学教育能力存在缺陷，比如开设课程种类不全、授课模式传统老旧、师资力量配备不足等，无法很好地满足老年群体多样化的受教育需求。

2、指标数据

国内相关学者从上海市社区老年教育、老年教育资源供给的有效性等角度入手开展了调查研究，基于指标和数据指出了当前老年教育资源供给方面存在的问题。邓彦龙、吴伟平等人从社区学院教育经费、建筑面积和专职教师数量三个维度，分析了上海市社区老年教育资源供给的空间特征，发现“多数区人均老年教育经费数较少”，“各区之间的社区学院总建筑面积存在较大差距，分布不均衡，社区学院建筑主要分布在上海市中心城区”，“各区社区学院专职教师数仍然较为缺乏，郊区内部以及中心城区与郊区之间的社区学院专职教师分布不均衡”，得出上海市社区老年教育存在资源规模上的供需不匹配，和空间上的错配问题；刘雅婷依据老年教育资源供给中的总量充足性、供需耦合性与空间均衡性三个维度，构建出老年教育资源有效供给的评价指标体系，得出“整体供给总量水平偏低”、“空间资源的占有与分配不均”、“资源供给难以适配需求”的结论。

（二）政策流

1、公众接受度

人口老龄化问题的不断加剧，给人们带来了物质和精神层面的双重养老压力，公众对于健全老年群体社会保障体系、提供老年教育机会和资源的呼声也日益高涨。在“银发经济”浪潮的影响下，老年人的多元需求也在快速增长，老年教育产品往往供不应求。此外，随着“双减”政策的落地，不少K12教育机构和资本也将目光投向了老年教育。《中国老年文娱产业发展报告（2020）》指出，预计到2050年，中国老年教育市场规模将超千亿元。近年来，不仅各类涉老教育机构学位紧俏，各类资本也开始对中老年兴趣社区、中老年兴趣学习品牌进行投资，社会公众对老年教育的重视程度呈现上升趋势。

2、专家学者的知识经验

在人口老龄化的背景下，国内学者对老年教育展开了深入的研究，探索出老年教育在积极应对人口老龄化方面发挥的功能与作用，针对现存问题进行原因分析并提供了对策建议。比如，叶忠海提出老年教育具有育人功能和社会功能，育人功能可以促进老年人的全面发展和终身发展，社会功能涵盖了经济、政治、文化、社会和生态文明建设五大方面；李晶认为，老年教育可以满足老年群体的工具性需求和价值性需求，并出现了老年参与群体扩大化、参与者低龄化、学习需求多元化的趋势；袁希以积极老龄化为视角，分析了我国老年教育的兴起背景、认知更新，总结了老年教育的主要模式和问题。总之，国内学者在不同视角下对老年教育领域的研究，为政策的制定提供了理论支撑和智力支持。

（三）政治流

1、公共舆论

公共舆论是群体性公共意愿的表达，代表着社会公众对行政决策、公共事务及社会问题的态度、观点、意见和主张，反映了社会公众的价值判断和利益要求。在我国，公共舆论可以通过影响立法机关成员的意志和思想，通过人民代表的途径转变为国家意志，对政策制定产生作用；公共舆论还可以通过各级政府的社情民意反应制度，传达各个主体的利益诉求，转化为公共政策的参考因素。随着信息技术的不断发展，公众表达舆论的形式也更便捷多样，可以通过政府热线或投诉、建议平台与政策制定者积极互动，选择微博、贴吧等多种新媒体途径合法表达观点。借助网络平台，当前的公共舆论表达更具有时效性，有助于政府收集整合民意，精准预测社会问题。

2、执政党的施政理念

在我国，以习近平总书记为代表的党中央和全国各级政府始终关注和重视老年教育事业。党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化确定为国家战略，明确了新时代老龄工作的发展目标、工作理念、工作任务和工作方法。新时代老龄工作的重点任务就包括“促进老年人社会参与。支持社会力量举办老年大学（学校），推动扩大老年教育资源供给”。上海市也持续努力推动老年教育的发展，先后出台了一系列政策法规，提出“发挥各类社会资源优势，扩大老年群体的学习空间”，明确“扩大老年教育资源供给”。执政党和上海政府对老年教育事业的政策支持，对老年教育资源供给问题的清醒认识为政策的制定提供了有利的政治环境，促进了上海市老年教育的进一步发展。

（四）多源流齐聚开启“政策之窗”

金登的多源流理论通常把标志性的事件作为政策之窗开启的触发机制。在政策之窗开启之前，三股源流是相互独立发展的，但是在特定的时间节点，三股源流耦合才能开启政策之窗。首先，关注老年教育资源供给问题的政策企业家会通过多种途径推广宣传他们的提案，引发社会和政府对这一问题的重视。全国政协委员、上海市教育委员会副主任倪闽景曾介绍了2022年两会关于老年教育的提案，希望教育部门提供老年教育，给予老年人相应的知识补充和能力提升，让他们能够更好地适应新的社会环境或者新的岗位；其次，上海市老年教育资源供给的困境也带来了显著的溢出效应，具体可表现为结合人口快速老龄化带来的负面影响，比如老年大学“一座难求”的现象、远郊城区与中心城区在教学机构数量和空间布局上的显著差距等；最后，在三股源流汇聚之后可以引发决策者的关注，政策的制定者会根据现实情况，综合考量多种因素，对老年教育资源供给和配置的政策做出进一步完善。

四、针对上海市老年教育资源供给的对策建议

（一）完善上海市老年教育政策

纵观上海市近年来出台的老年教育政策，虽有不少政策法规都已经提及“扩大老年教育资源供给”，但还可以通过对教育资源供给政策的进一步细化，形成更完善的政策体系，助力上海市老年教育的长远发展。

1、明确供给老年教育资源权责

为了促进老年教育资源的多元主体协同供给，转变当前单一的依赖政府财政的模式，可以通过立法等形式充分保障多方主体的利益，把老年教育工作纳入到党委政府的重要议事日程和目标考核中，指导市区各级政府细化非政府组织、社会公益机构以及个人对老年教育参与的管理办法，并明确权限和责任机制。

2、强化监管和绩效评估机制

目前，上海市老年教育的监管与绩效评估主要依托政府部门的内部考核，缺乏外部监管的参与。因此为了加强监督管理，提升资源供给效率，可以充分发挥新媒体的舆论监督作用，重视舆情的实时反馈，及时应对公众的质疑和批评做出改进措施，并且借助媒体引导公众正确地表达诉求。还可以加强信息公开，让负责老年教育的公职部门及人员接受公众的监督，并将群众的评价与建议纳入公职人员的考核晋升体系。

（二）促进多元主体的广泛参与

根据多元治理理论的观点，政府发挥的作用应当从单一的管理控制，转向为与社会组织、公民共同协商合作，从而实现公共利益的最大化。在当前上海市老年教育资源高度依赖政府投入，造成总量短缺、区域不平衡的困境之下，更应当充分利用一切社会资源，开创多元主体广泛参与老年教育资源供给的新局面。

1、广泛宣传老年教育事业的积极作用

教育养老正是贯彻积极老龄化理念中的一种养老方式，通过让老年人参与教育和提升，可以丰富他们的精神世界、缓解不良情绪和心理问题、学习新的知识技能回报社会。因此，应当重视宣传的作用，建设老年教育推进的宣传队伍，利用多种媒体渠道，向老年人和其他社会群体宣传老年教育的积极作用，介绍当前教学机构开设的课程，在吸引老年群体参与教育的同时，让公众认识到老年教育是保障民生、积极应对老龄化、开发老年人力资源的一种有效途径，从而得到更广泛的社会支持。

2、促进高校和养老服务机构的参与

政府部门可以通过与上海高校的协商合作，充分利用高校内部闲置的教学设施和课程资源，在寒暑假和周末等时间开设老年教育课程，并鼓励高校开设老年教育的相关课程，定期举办适合老年群体的讲座，培养适应老年教育的专业师资队伍；还可以促进老年大学与社区养老服务机构的合作，根据各个养老服务机构老年人的需求和阅览室、活动室等设施配备情况，因地制宜地开设老年教育课程，并开发有意愿、有能力参与老年课程教学的区养老服务机构工作人员。

（三）提升办学规模和办学质量

随着时代的进步和发展，老年群体的精神生活需求也趋于多元化。然而当前上海部分老年办学机构的开设课程、教学模式已经与老年群体的实际需求不相适应。因此，可以在对老年群体进行充分调研访谈的基础上，整合优质的教学资源并推广，鼓励新型教学模式的推进。

1、优化课程内容和学习资源

市教委需要对老年群体定期开展问卷调查和访谈，了解当代老年人接受教育的意愿和需求，在原有的课程体系中，择优选取一些更多老年人感兴趣的课程，根据标准制定教学大纲，组织教研人员研究设计新的教学模式，定期考评老年教育机构内的课程，选出优秀课程并在市区范围内予以推广。在课程内容的设置方面，可以适当增加一些能够帮助老年人融入社会、适应信息化时代的课程，培养老年人应用智能手机、计算机和新媒体的能力，以及志愿服务、人际交往等技能，可以帮助更多老年人重新进入社会发挥专长。

2、加强老年教育师资队伍建设

为了适应老龄化的趋势，上海市当前从事老年教育的教师团队，无论是数量还是质量都需要进一步提升。可以通过扩充老年教育教师的编制，提高薪资水平和福利待遇，吸引更多优秀人才的加入。教师上岗后，还需重视对师资力量的继续教育和培训，借助高校的优质教学资源，让老年教育教师接受系统的培训，并根据时代的要求不断更新观念和教学方式。有效合理的激励考评机制也可以激发老年教育教师的工作热情，提升教学质量和育人能力。

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作者简介

姚君如（1995-）女，汉族，江苏东台人，上海交通大学国际与公共事务学院2021级MPA研究生，研究方向：公共政策。