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摘要：在全面推进依法治国的当今社会背景下，行政自由裁量权作为行政机关在法律法规规定的幅度和范围内依法享有的在处置具体行政事务过程中一定的自主权在行政领域占据愈加重要的地位。合理地使用行政自由裁量权对提高行政效率，规范社会秩序，加快社会经济发展有着有力的推动作用。自由裁量基准是行政机关为行使行政自由裁量权所制定的相应规范。而随着近些年全国城镇化的不断推进，城市治理所面临的问题也日益增多。综合行政执法领域内自由裁量基准在城市治理过程中被广泛应用。笔者采用渐进主义模型结合多种评估模式进行评估，以连续比较与渐进调试相结合的方式对综合行政执法领域内自由裁量基准调整优化的可行性加以分析。

关键词：自由裁量权；综合行政执法；自由裁量基准；渐进主义；政策评估

一、问题的提出

自党的十五大将依法治国确定为党领导人民治理国家基本方略起，中国的法治建设高速度推进，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。在经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域法律都成为了规制人们行为，维护秩序的重要工具。然而在当下复杂多变的社会环境下，法律因其局限性、模糊性、滞后性无法确保应对所有状况。尤其在行政执法领域内行政法规因其适用的范围广、面向的对象种类多、所处的背景复杂多变，相较于其他法律法规其内容更加冗杂，同样所面临的局限性、模糊性、滞后性等问题也更加突出。

为了弥补行政法规的局限性、模糊性、滞后性，行政自由裁量权作为行政法的核心被提出，国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内依法享有的在处置具体行政事务过程中一定的自主权，最直观地表现为在法律只规定了处罚幅度和事由的情况下，行政机关可以依据情形的严重程度、当事人的主观恶性等因素在法律法规规定幅度范围内自由选择处罚种类以及处罚金额。行政自由裁量权一定程度上给予了行政机关处理行政事务的自由度，提高了行政效率，使得行政法规的适用更具灵活性，但同时也带来了弊端，行政自由裁量权较大的弹性空间致使行政机关有较大的自主权，极易产生滥用权力，处理问题随意性大等问题从而滋生腐败。

为了限制行政自由裁量权被过分滥用，目前行政机关多偏向制定相应的自由裁量基准以规范对于自由裁量权的使用。将自由裁量权使用的情形、对象与其对应的处罚金额、种类加以明文规定从而实现自我控权。

如今，上海正着力推进城市精细化管理以提高城市治理现代化水平，自由裁量基准被广泛的应用于综合行政执法领域。然而，综合行政执法领域内的自由裁量基准依旧存在过于僵化、不合理等问题。对于部分违法行为所规定的处罚金额、种类过于严苛则非但不能起到教育警示作用反而容易激化当事人与行政机关、执法者之间的矛盾，而处罚金额、种类过于轻微则无法起到行政处罚的教育警示作用，降低行政效率。那么如何调整优化综合行政执法领域内的自由裁量基准，确保行政机关在进行行政执法过程中更加正确、合理地行使自由裁量权兼顾公民的权益与社会的秩序成为了城市管理过程中面临的重要问题。

二、分析框架—多政策评估模式相结合下的渐进主义理论框架

1.理论内涵

渐进主义模型最早由美国学者林德布洛姆在批评理性主义模型的过程中建构了该模型的。他认为因为政策问题的复杂性，对于政策问题的处理过程是无法进行全盘评价的，政策的制定过程必然伴随着有限性，其本质在于“连续有限地比较”和“渐进地调适”。根据渐进主义模型理论在处理决策问题、寻求解决方案的过程中应当从现状出发，连续地进行比较从而逐步地、小幅度地、局部地调整政策方案并不断重复这一过程以实现政策方案的不断优化的目标。政策目标最终的实现是建立在政策制定者在原有政策的基础上采用渐进方式通过反复比较对原有政策不断进行小幅度的改进最终形成更优政策的过程基础之上的。而渐进主义模型的优势也十分明显，一方面能够有力推动政策的优化，另一方面能够减少由于政策变动而产生的矛盾与风险，维持社会稳定。

政策评估在广义上包括政策的事前评估、执行评估、事后评估。对于评估的指向学界共有四种主流观点：对政策方案的评估、对政策效果的评估、对政策全过程的评估、发现并修正偏差。总结而言：所谓公共政策评估，就是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，考察公共政策过程的各个阶段和环节，对政策效率、效能、效益及价值进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度，并对政策的未来走向作出基本判断。公共政策评估的功能包涵决定政策去向。那么如何去对公共政策进行评估，韦唐博士将公共政策评估的模式进行了划分：目标达成模式、附带效果模式、无目标评估模式、顾客导向模式、利益相关者模式等多种评估模式以指导公共政策评估的理论实践。这里笔者采用多政策评估模式相结合的模式对自由裁量基准进行评估，以评估所得的结果作为渐进调试过程中连续有限比较的参考依据，在实际操作中将渐进主义强调的“渐进调试”与“连续有限的比较”相结合。

2. 理论框架图

具体的理论框架图建立在渐进主义模型框架基础上，如图：下方为渐进主义模型框架，上方引入三种政策评估模式：无目标模式、利益相关者模式、目标达成评估模式，通过对社会面反馈情况采用价值分析法进行评估，通过对目标群体反馈情况、直接管理者反馈情况采用调查问卷法进行研究评估，对处罚的整改情况、违法行为发生频率采用前后对比法进行评估，以获得的评估结果作为下方渐进调试过程中连续比较的参考依据。

三、多政策评估模式相结合下的渐进主义理论框架分析：调整优化自由裁量基准的可行性

1.渐进主义与综合行政执法领域的自由裁量基准调整的适用性分析

1.1 目的性分析

首先从目的性分析，渐进主义的核心观点在于通过对政策实施连续的小幅改变，在保证社会稳定的基础上不断优化政策从而实现政策目标。因而渐进主义的主要目的包括两个方面：其一，实现政策目标。其二，保证社会稳定。综合行政执法领域内的自由裁量基准在行政机关行使自由裁量权、行政机关的执法人员依照情形量罚过程中的重要参照，其解释了两个重要的问题，即：什么样的情形处以何种处罚？处罚的金额为多少？这两个问题直接关系到当事人的切身利益，针对与违法情形相对应的行政处罚是否得当是目前社会面比较关注的热点问题，2021年上海市松江区砍香樟树案件当事人被处罚14.42万元人民币的案例当时也引起了社会面广泛的关注。此案因依据《上海市绿化条例》的相关规定，自由裁量基准无法越过上位法对处罚金额加以调整，故此处不多加赘述。另一方面，制定综合行政执法领域内自由裁量基准的目的在于通过合理幅度的行政处罚规范人的行为，维护社会秩序，提高行政效率，减少违法行为。从目的性方面来看，对于综合行政执法领域内的自由裁量基准的调整的目的与渐进主义的核心目的保证社会稳定、实现政策目标两个内容基本一致。

1.2 实践性分析

其次，从实际操作的角度分析，通过渐进主义模型分析调整政策是一个不断试错的过程，因此确保能够进行调整的前提是在实践过程中及时获得有效的政策实施效果的正向反馈和负向反馈并以此为参照对政策进行调整。综合行政执法领域内自由裁量基准在实施过程中可以通过多种政策评估模式相结合将目标实现程度、执行者与受影响者的正负反馈、社会面评价等方面作为评估自由裁量基准实施效果的参考依据，并依据这部分正负反馈对自由裁量基准进行小幅度调整，反复重复这一过程从而实现自由裁量基准的不断优化。因而从实践性角度分析，通过渐进主义模型分析调整综合行政执法领域内的自由裁量基准具备一定的可操作性。

2.评估模式的选取

2.1 目标达成评估模式

目标达成模式的主要通过分析结果与政策目标一致程度以及结果与目标相互之间的关联性对政策进行评估。在本研究中将规范市民行为、维护社会正常秩序、提高公共行政效率、减少违法行为的发生、提升市民整体素质作为综合行政执法领域自由裁量基准实施的目标。为了将目标转变为可以测量的客体，这里引入综合行政执法过程中查处的违法行为的整改率及相应的整改情况（当事人是否及时整改、是否整改到位）、裁量基准调整前后相同违法行为发生频次的变化情况（违法行为减少还是增加）作为测量政策目标实现程度的客体。通过采用始终对比法的评估方法对自由裁量基准的调整进行评估。分别统计自由裁量基准调整前后违法行为整改情况、相同违法行为发生频次的数据进行前后对比。自由裁量基准调整后整改越及时、整改越到位，相同违法行为发生的频次降低则表明自由裁量基准调整后其结果与目标的一致程度越高。以此可以作为渐进主义模型下调整自由裁量基准的正向反馈，可以进一步往相同方向对自由裁量基准进行调整。反之，则作为负向反馈，可以往原调整方向的反方向对自由裁量基准进行调整。

韦唐博士对目标达成评估模式的缺陷进行了总结，即此种评估模式只注重分析自由裁量基准调整前后实施的效果，未将实施过程、实施可行性、实施成本等其他因素考虑在内。因而笔者再引入利益相关者模式、无目标模式对自由裁量基准调整的评估进行进一步补充。

2.2 利益相关者模式

利益相关者指是指所有对政策的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人，利益相关者包括：目标群体、直接受益者、直接管理者、资源提供者等。在一项政策的执行过程中，利益相关者能够对政策的执行产生正面和负面的影响。因此利益相关者的意见也要作为政策调整过程中所需要考虑的重要因素。综合行政执法领域内自由裁量基准所面向的利益相关者相对比较直观，扩散面较小。在本研究中引入两类第一层利益相关者进行评估。一是目标群体，即执法过程中执法对象。二是直接管理者，即行使行政执法权，引用自由裁量基准对当事人进行行政处罚的执法人员。通过调查问卷法以执法对象以及执法人员作为目标群体，收集目标群体关于自由裁量基准调整后执行过程中的相关意见。包括当事人对于调整后裁量基准的接受程度，执法人员在实际使用自由裁量基准进行执法过程中遇到的合理性问题、可操作性问题等。将利益相关者对于自由裁量基准调整后的反馈评价及意见作为调整后自由裁量基准在执行过程中的难易程度的参考依据并对自由裁量基准的调整进行评估。若正面的反馈评价和意见较多则表明调整后的自由裁量基准执行过程越容易，可以进一步往相同方向对自由裁量基准进行调整。反之，执行过程越困难的情况下则可以往原调整方向反方向对自由裁量基准进行调整。

2.3 无目标模式

无目标评估模式旨在关注政策评估的全面性，既包括政策的实施过程也包括实施效果。在本研究中使用无目标模式引入社会面评价这一要素对上述两种评估模式进行补充。通过公开征询意见的方式收集社会公众对于综合行政执法领域自由裁量基准调整的意见。采用价值分析法对收集的社会评价进行分析，对于自由裁量基准的合规律性、合目的性、正当性、合理性、量罚是否得当，处罚金额是否与普遍的国民经济水平相符合，是否符合社会普世价值观等问题加以综合分析。以评估的结果作为调整自由裁量基准的参考依据。

四、结论

行政机关行使行政自由裁量权并非我国独有，早在上个世纪，英国行政法奠基者韦德就曾说过：“裁量权是行政法的核心问题”。自由裁量权的产生是行政法发展过程中的必然趋势，既要赋予行政机关自由裁量权又要对自由裁量权的行使加以限制确保权力不被滥用，确保公民享有的公平与正义。自由裁量基准是我国行政机关行使自由裁量权的重要依据，对于行政机关如何行使自由裁量权有着重要的指导意义。而在城市治理过程中，综合行政执法领域的行政自由裁量基准的应用极为广泛，其包括：对市容环境、市政工程、绿化、水务、环境保护、工商管理、建设管理、城乡规划等多领域的违法行为的处罚裁量。上至对违法建筑的查处，下至对乱倒垃圾、占道设摊的处罚，可以说综合行政执法领域的自由裁量基准切实地关系到社会公众的日常生活并无时无刻不在影响着城市的发展与运作。因此在城市治理过程中自由裁量基准有调整优化的必要性且对于自由裁量基准的调整优化应当采取维稳为主，小幅改动的调整方式。采用渐进主义模型调整自由裁量基准符合这一要求，具有一定的可行性。而调整优化所需要参考的依据可以从利益相关者反馈、社会面评价、目标达成程度三个方面获得相应的信息。因行使自由裁量基准所要达成的目标及其影响的对象均较为清晰，所以以无目标模式、利益相关者模式、目标达成评估模式三种评估模式相结合的方式对自由裁量基准的调整进行评估分析具有较强的可操作性和较高的信度。但是从另一方面来说，采用渐进主义模型结合多种评估模式进行评估，以连续比较与渐进调试相结合的方式对综合行政执法领域内自由裁量基准调整优化虽然有一定的可行性但依旧有不完善之处。在对自由裁量基准调整优化的评估分析过程中为了使得评估更加全面引入的了社会面评价、直接管理者反馈情况、目标群体反馈情况、整改情况、相同违法行为发生频次等要素进行分析并调整自由裁量基准。由于立场不同，要素与要素之间难免会产生冲突。例如：在减轻相同违法情形下的处罚金额的情况下，从目标群体处一般能够获得正向反馈，希望我们能够采取这一调整方式从而减轻自身受到的处罚。但是从目标达成度层面来看，往往因为减轻处罚，使得违法成本降低，整改情况变差和相同违法行为发生频次增多，自由裁量基准执行的目标达成度降低，通过这一反馈又需要我们增加相同违法情形之下的处罚金额。在三种评估模式对于自由裁量基准调整评估的结果相冲突的情况下如何采用科学有效的方式去进行权衡并对自由裁量基准的再调整进行合理决策值得我们进一步深入去探讨。

参考文献

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作者简介

张立帆（1993.11—）男，汉族，硕士研究生，公共管理。