摘要：在国家重点聚焦稳岗扩岗、促进重点群体就业创业的鲜明导向下，上海始终以高度的责任感和使命感，落实稳就业政策，为全市持续稳就业、保就业工作提供有力支撑。本文基于公共政策执行过程视角，将史密斯模型作为理论分析工具，从“理想化的政策”、“执行机构”、“目标群体”和“环境因素”四个影响因素着手，对2021年本市稳就业政策执行情况评估和研究，在此研究基础上总结实施成效，并针对目前面临的形势，进一步提出政策建议，助力企业提质增效。

关键词：政策执行；史密斯模型；稳就业政策

一、稳就业政策现状

新冠疫情爆发后对于大中小型企业的生产经营活动都带来了困扰，部分企业甚至深陷破产风波，企业困境也衍生出各类就业问题。

上海市稳就业政策具有很强的实践性，实践意义远大于理论意义，因此对于政策执行过程的研究能够明确政策发展的理念，进一步探讨政策完善方向。

美国政策学家艾利森 （ G. T. Allison） 提出，在实现政策目标过程中，方案确定的功能只占 10%，其余 90% 取决于有效的执行［1］，充分肯定政策执行在公共管理活动中的意义和地位。本文通过史密斯模型从“理想化的政策”、“执行机构”、“目标群体”和“环境因素”四个因素，总结现下政策实施效果，探究执行中面临的形势，探讨政策执行过程中影响和制约政策效果的环节，借此提炼出政策执行过程中的正向反馈和建议，从而推动上海市稳就业政策的发展。

二、史密斯政策执行模型与其分析框架

史密斯 （T.B.Smith） 是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者。他在1973年发表的《政策执行过程》文章中，总结了影响政策执行的四个主要因素，即 “理想化的政策”、“执行机关” 、“目标群体” 和 “环境因素”。

具体而言，“理想化的政策”指合理、正确的政策，是政策制定者试图追求的理想表现方式，包括政策的形式、范围及受支持度，社会对政策的印象等；“执行机构”指政府机构中负责政策执行的单位，涉及执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心等；“目标群体”即政策对象，是政策的直接影响者，包括对政策采取适当反应的符合政策目标要求的群体和个体，涉及目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形、先前的政策经验等；“环境因素”指政治、经济、文化等环境中影响政策执行的和受政策执行影响的因素。这些因素从不同的方面各自或者综合起来互相影响、互相制约政策的执行。

史密斯模型作为政策模型，就是一项具体的公共政策要达到预期目标，除了要保证有 “理想化的政策”之外，还应特别关注 “执行机构”、 “目标群体”和 “环境因素”对政策执行的影响。政策执行是一项复杂的活动，“执行机构”、“目标群体”、“环境因素”和 “理想化的政策”之间发生着互动关系，其系统运动的方向决定了一项政策执行的结果。政策执行的过程，就是从这四个要素互动的紧张状态经过处理走向协调平缓状态的过程。政策执行的结果作为反馈再输入到政策制定过程。

上海市政府作为推行稳就业政策的主要执行机构，联合各区政府积极推动具 体方针政策的执行，然而企业作为政策执行的“目标群体”之一，特别是中小微 企业对降成本稳就业有更高需求。减税降费方面，2020 年疫情期间推出的“减、 免、缓、降”等援企稳岗政策到期后，2021 年本市延续实施了部分政策，但对 企业的支持力度相较上年有所下降。最低工资和社保缴费基数等部分民生保障待 遇标准调整，客观上会增加企业用工成本[5]。政策执行的重要目标人群还包括大 学生。在另一重大政策——“双减”政策实施后，对教育培训行业，尤其是学科 类教培机构形成较大冲击。随着高校毕业生规模进一步扩大，且应届生就业结构 性矛盾依然存在，就业形势不容乐观。与此同时，企业减负稳岗呼声居高不下， 人民群众对就业工作充满更高期待，降成本稳就业难度有所增加。

企业对政策宣传加力、流程优化、有效覆盖面有更高期待。相关部门的课题组开展调研，结果显示，企业对政策优化有很大期待。一方面，政策宣传力度有待加大，政企之间信息不对称依然存在。另一方面，政策流程设计有待优化，政策实施需要提交的材料和手续较为繁杂，办理周期较长，中小微企业人员配备相对薄弱，在政策了解、理解和材料准备方面处于弱势。

过去，对于政策的研究，通常都把大部分精力集中在制定 “理想化的政策”上，较少关注政策执行过程对政策结果的影响，而史密斯将政策研究的视角由政策制定转向政策执行，展开了关于政策研究的新思路和新方向。史密斯模型在政策分析中已被广泛使用，它也为上海市稳增长政策执行过程研究提供了一个新的视角和有力的分析框架。

三、稳就业政策执行的四要素剖析

（一）稳就业政策实施情况

1.稳就业政策的理想化政策分析

科学可行的“理想化政策”是决定政策可否有效执行，可否达到预期效果的基础和前提，也是政策实施的重要保障。在国家政策的鲜明导向下，“理想化政策”重点聚焦市场主体稳岗扩岗、促进重点群体就业创业、兜牢困难人员保障底线等，并先后出台一系列细化的稳就业政策，其中涵盖提技能强见习，提升就业补贴精度和提标准降费率，提升失业保障水平两方面。上海市积极推进实施职业技能提升补贴和就业见习补贴等政策。一是鼓励劳动者通过各种形式提升技能素质、参加职业技能等级认定，取得相应职业技能等级证书，对获得职业技能等级证书的劳动者实施技能提升补贴。

从政策执行结果来看，该政策的实施提供了详实具体的方针和办法，对于劳动者至企业都一定程度减轻压力，然而，对于就业情况和技能认定的登记在政策执行的过程中可操作性和完整性的认定，在落实时容易受非议。小微企业与普通企业员工数量差异较大，从失业保险和工伤保险政策执行若无差异化，对小微企业普惠程度的影响较小，降低了小微企业的受惠度，削弱了政策目标群体之间的公平性，因此仍有完善空间，政策的设计还要从顶层出发，切实可行的为人民、为企业打造更好的稳就业政策体系。

2.稳就业政策的执行机构分析

执行机构对于稳就业政策的执行能力，相关执行人员的服务水平，以及各执行部门间的协商沟通程度，是影响政策执行的关键因素。上海市2021年稳就业政策的执行机构自上而下从市级政府、区级政府到基层的工作服务人员，均是执行过程中重要参与组织。

从稳就业政策目前的实践情况来看，上海市政府出台了一系列政策细则，与上海市人力资源保障局等委办单位统筹规划，扶持受疫情影响的各类企业、社会组织等用人单位，鼓励企业对本单位实际用工的从业人员开展的与本单位主营业务相关的各类线上职业培训，均纳入培训补贴范围，做好补贴资金保障，扩大政策受益面，提升服务对象满意度。此外，延长“以工代训”补贴政策实施期限，并对受疫情影响但仍为职工发放工资并缴纳社会保险费的困难企业给予“以工代训”补贴。

各部门均充分衡量了公共利益和国家利益，从政策水平到管理能力体现上海这座城市的管理水平和能力——高效高质。

3.稳就业政策的目标群体分析

政策的目标群体是政策直接作用和影响的对象，政策执行力度依赖于受众群体的认可度和接受度。稳就业政策始终坚持靶向发力，惠及人民群众，也持续保障重点群体。

2021年上海市全力以赴做好困难人员、高校毕业生、退役军人等重点群体就业创业服务，有效保障就业走稳走好。一是继续实施困难人员培训生活费补贴政策，对本市户籍就业困难人员和零就业家庭成员参加培训期间，按本市当年度城乡居民最低生活保障标准给予生活费补贴，大力促进困难人群就业。二是高度重视高校毕业生就业创业问题，加强毕业生应征入伍的宣传，拓宽入伍渠道。同时打造覆盖创业全过程、企业生命全周期的创新创业支持链，对自主创业的高校毕业生给予相关政策扶持，提供公共创业指导服务，多层次，全方位为高校毕业生就业创业铺路助力。三是助力退役军人就业创业，在免费培训、发放补助、金融优惠、税收减免、定向招聘、放宽条件和兜底帮扶等方面研究出台一系列措施，为退役军人提供优惠优待的政策保障。大力发展退役军人创业孵化示范基地，切实推动创业项目与资源对接，积极为退役军人提供创业场地、信息、技术等服务。

从目标群体分析政策执行过程的适用性来看，数据是对其执行力度最有效的支撑，目标群体的高认可度和高参与度，对保障政策执行也有反作用力。

4.稳就业政策的环境因素分析

史密斯模型中将政策执行中的环境因素作为影响执行的重要因素之一，政治、文化、经济、社会环境都对政策执行有推动或制约的作用。

从上海整体经济发展来看，人均GDP已达到上中等发达国家水平，财政对于稳就业的投入也逐年攀升。稳就业政策在上海市各类财政经济补贴下，鼓励企业加大各类政策性岗位计划数，实时关注政策性岗位落实数，对政策性岗位计划数与落实数进行每周滚动统计，对落实较缓慢的政策性岗位及时保障落实。

随着上海产业经济发展需要的不断加大，上海也需要不断打造素质优良、规模增长的高技能人才队伍，以此适应新兴产业、创新企业的需求，推动了人才培养的同时也能够吸收就业。

而从社会环境来看，线上渠道再拓宽。与智联招聘、前程无忧、毕业申、猎聘、易班、外服等沪上大型校园招聘机构合作，探索通过带岗直播、招聘短视频等形式举办各类招聘活动，利用招聘平台大数据分析定向精准推送招聘信息，充分激发市场活力助推毕业生就业。

（二）促进上海市稳就业政策执行效果的建议措施

1.进一步完善和构建政策体系

健全灵活就业体系。加大政策支持力度，鼓励、促进高校毕业生和失业人 员、就业困难人员等通过灵活就业方式实现多渠道就业。全面推进灵活就业登记 制度，实现灵活就业登记全覆盖。探索外省市户籍灵活就业人员参加基本社会保 险政策，探索开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点。

放宽政策享受条件。加大小微企业的政策扶持力度，适度放宽小微企业的政策享受条件。可适度设置各项政策享受上限和下限，既可以增强小微企业申请政策的积极性和获得感，也可避免大型企业一次性补贴申领金额过高，增加资金支出压力。

2.拓宽就业渠道和就业方向

推进重点群体就业。全力保障高校毕业生就业，加大机关、国有企事业单位、基层就业项目、社区工作者队伍等吸纳应届毕业生就业力度。加强精准化职业指导，促进未就业高校毕业生、退役军人等重点群体实现就业创业。完善公益性岗位安置、企业吸纳和灵活就业相结合的就业帮扶机制。

创业引导抢占就业新赛道。鼓励自主创业和灵活就业，支持和规范发展各类就业新业态，加大创业扶持力度，发放创业补贴，搭建创业载体。加大新职业、新业态各类从业人员的职业技能培训，稳定提升劳动者技能与素质。加大创业担保贷款支持力度，优化创业担保贷款审批程序，为创业者提供有力的资金支持。

3.发挥高效的政策执行机构管理作用

投资促进满足就业新期待。明确各政府部门的工作职责，各政府部门通过多项政策引导和扶持，扩大先进制造业和现代服务业投资，增强实体经济实力，厚植就业带动潜力。合理保持重大项目对基础设施、民生工程、生态文明等领域投资力度，持续发挥就业岗位保障作用。发挥政府投资作用，对带动就业能力强的创业投资企业，研究给予更多的引导基金扶持与政府项目对接支持。

四、结论

实现全市稳岗就业，保障上海市稳就业政策执行的效果需要顶层设计上形成更具普惠性和稳定性的政策体系、明确执行机构管理体系和资源配置方式、加强对目标群体就业情况的监控，做好相应的就业保障服务、发挥环境因素正面影响，尽快搭建就业数据管理平台，及时开展对就业困难群体的帮扶措施。当然，稳就业政策执行覆盖不仅仅是经济领域，还涉及人文领域、政治领域，史密斯政策过程分析模型并不能完全囊括政策执行的各个方面，提升政策执行效果还需要一以贯之的努力。

参考文献

[1]陈振明.政策科学———公共政策分析导论[M].北京： 中国人民大学出版社，2003.260.

[2]Smith T. B. The Policy Implementation Process[J].Policy Sciences，1973，（4）：197-209.

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[4]高晓霞.日本大学生就业促进政策执行过程研究——基于史密斯模型的 分析[J].南京师大学报（社会科学版），2009（06）： 29-35.

[5]魏志华，夏太彪. 社会保险缴费负担、财务压力与企业避税[J].中国工业 经济，2020（07）：136-149.

[6]张成刚.“稳就业”的经济、制度逻辑与政策实践[J].经济学家，2020（07）：53-60.

作者简介

陆蔚愉（1994—）女，汉族，上海，管理学学士，上海交通大学硕士在读，研究方向：公共管理。