打开文本图片集

摘要：长江是我们的母亲河，在“共抓大保护，不搞大开发”的新形势下，长江退捕禁捕政策加快实施。本文阐述了长江退捕禁捕政策的演进历程和执行现状，介绍了长江上海段基本状况和政策执行情况，基于史密斯模型，分析了长江上海段退捕禁捕政策在理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素四个方面存在的问题，并提出相对应的对策建议，为有效保护长江上海段生态环境，完善长江退捕禁捕政策执行提供支撑。

关键词：长江退捕禁捕；史密斯模型；政策执行

1 政策演进历程和执行现状

1.1 政策演进历程

天然渔业资源是典型的“公地资源”，具有“公地”特征，如果缺乏有效的管理，很容易产生“公地悲剧”[1]，造成天然渔业资源衰竭，生物多样性降低，生态系统不可逆的破坏。我国禁渔政策始于1980年的海洋伏季休禁渔，2003年起在长江流域正式实施禁渔，并逐步拓展到其他内陆河湖。2016年习近平总书记在重庆提出“共抓大保护，不搞大开发”，2018年10月，国务院办公厅印发《关于加强长江水生生物保护工作的意见》，明确长江禁捕的目标任务和政策措施，初步确立长江禁捕政策的制度框架。2019年1月，农业农村部会同财政部、人力资源社会保障部联合印发《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，标志着长江禁捕制度正式出台[2]。2020年1月，长江十年禁渔计划开始实施，2021年1月，长江十年禁渔政策全面实施，对长江生态系统保护具有重要历史意义。2021年3月，《中华人民共和国长江保护法》正式实施，长江大保护进入依法保护的新阶段。

1.2 政策执行现状

《实施方案》对长江不同区域的退捕禁捕工作划定了对应的退捕时间表，并对退捕禁捕主要措施提出了要求。长江退捕禁捕政策实施以来，在政策执行环节，主要分为三个阶段。首先是“退”，即按照“四清四无”的要求，实现“清江、清湖、清船、清网”和“无渔船、无渔民、无网具、无生产”，渔民全部上岸。其次是“禁”，即聚焦捕捞、运输、销售三个环节，开展打击非法捕捞等违法犯罪行为。最后是“补”，做好退捕渔船渔民后续生活补贴、养老保险、转产转业培训等社会保障。长江沿岸各省市均出台了长江退捕禁捕工作方案并采取了一系列措施，取得了一定效果，但距离长江退捕禁捕目标还有差距。

1.3 长江上海段现状

1.3.1 基本状况

上海毗邻长江三角洲，背靠整个长江流域，地理位置优越，腹地范围广阔。上海河网密布，全年气候适宜，降雨充沛，适合渔业资源生存。上海位于长江入海口，长江于崇明岛以东注入东海，江河的淡水与海洋的咸水在长江口交汇，营养盐丰富、饵料生物充沛。上海有九段沙湿地、崇明东滩等自然保护区，生态资源丰富，同时既是洄游鱼类的洄游通道，又是咸淡水鱼类的栖息地，是我国重要的传统作业渔场。根据《中国渔业统计年鉴》，2018年上海市渔民人均纯收入为28584元，2019年为28668元，2020年为28975元，每年度基本保持平稳；2017年上海市渔业经济总产值为71.37亿元，2018年为64.09亿元，2019年为54.95亿元，呈下降态势。

1.3.2 政策执行情况

2017年，原农业部发布《关于公布率先全面禁捕长江流域水生生物保护区名录的通告》，提出从2018年1月1日起率先在长江332个水生生物保护区逐步施行全面禁捕[3]，包括上海市长江口中华鲟自然保护区和长江刀鲚国家级水产种质资源保护区。在长江十年禁渔全面启动之前，上海就已经开始退捕禁捕工作，并在2018年底，实现长江捕捞渔船100%退捕、100%建档立卡、退捕渔民100%纳入城镇社保，提前两年实现上海长江段全域退捕，非法捕捞得到有效遏制。2021年2月26日，上海市人大常委会通过《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，提出依法打击非法捕捞等行为、建立渔政协助巡护队伍、做好禁捕以及相关保障工作等要求。此外，2021年4月1日，上海、江苏、浙江、安徽出台了《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，形成长三角联合执法监管协同机制。

2 理论模型及适用性分析

2.1 史密斯模型

史密斯模型是分析政策执行过程的常用模型，它由托马斯·史密斯于1973年在《政策执行过程》一书中提出。该模型强调了四个影响政策执行效果的关键因素，分别是：理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素[4]。史密斯认为，四个影响政策执行的因素之间相互影响，在彼此互动的过程中发生张力，进而作用于政策的执行结果，与此同时，在反馈的作用下促进或者阻碍政策效果的发挥，史密斯模型最终形成一个相互作用的闭环。

2.2 适用性分析

史密斯模型提出的四个重要因素是学术界公认的影响政策执行过程的最基本的因素，对长江退捕禁捕政策的执行和实践具有重大的学术借鉴研究意义和重要的指示指导作用。理想化政策是长江退捕禁捕政策执行的基础，包括政策的形式、类型、范围等，必须保证足够的合法性、明确性和连贯性，才能推动政策的顺利执行。政策执行机构是实现长江退捕禁捕政策执行的关键，包括长江退捕禁捕政策相关政府部门或组织机构，还受到政策执行个体、执行者执行能力、专业素养、信心与对政策的态度等影响。政策执行目标群体是影响政策执行的因素，长江口渔民的文化水平、个人素质、对政策的理解和接纳程度、以及对政府的态度等是影响政策执行效果的重要因素。良好的环境是确保政策顺利执行的重要保障，包括社会、政治、经济、文化和历史环境特点及综合性特质。

然而，西方政策模型并不能完全契合我国的实际情况，史密斯模型并没有考虑各级政策执行主体之间的关系，也忽视了不同目标群体的区分，因此本文对模型进行了一定的修正与本土化，更加契合于我国长江退捕禁捕政策，特别是长江上海段的分析研究（图1）。

3 政策执行存在问题

3.1 理想化政策问题

3.1.1 缺乏区域协调治理和上下游协同治理

长江退捕禁捕政策是在以“省”为治理大单元的基础上，进一步细分到“市-区”层级的治理小单元，然而江河水具有流动性、渔业资源的活跃区域不受“省-市-区”限制、以及违法捕捞团队擅长跨省市活动等，传统以“省”为治理单元的模式很难适应长江退捕禁捕管理长效机制的需求，政策执行更加偏向于区域协调治理、上下游协同治理。尽管长三角三省一市形成的联合执法和协同监管机制取得了成功，但由于长江流域退捕禁捕工作情况复杂、涉及面广、职责交叉，这一做法在推广到长江全域的过程中存在困境。

3.1.2 缺乏定期调整计划和应急预案

长江生态系统修复是一个长期、复杂、相互影响的过程，除了禁捕退捕政策之外，还涉及水环境治理、土壤治理、大气条件改善、水利设施建设、人为增殖放流等措施，长江上海段还受到入海口咸水入侵影响，对长江生态系统未来的走向尚且处于未知阶段。同时，如果任由渔业资源自由繁殖，存活率高的鱼类短时间内种群数量可以快速提升，造成长江生态系统平衡逆向破坏。因此，在众多因素影响下，十年为期的禁渔期可能需要在政策执行的过程中定期调整，在应对一些可能发生的自然和生物灾害前制定相关评价标准以及应急预案。

3.2 政策执行机构问题

3.2.1 执法能力与禁捕要求不匹配

十年“禁渔令”启动后，上海长江禁渔管理区域从原有的1100平方公里扩展到3200平方公里，加上长江口非法捕捞以大马力快艇和小船筏在夜间活动为主，原有的执法装备和技术能力已经不能适应现实要求，执法监管面临巨大压力。一支快速反应的水上执法队伍除了需要专业的执法人员之外，还需要配备先进执法装备，并配套建设执法船专用码头，此外“一网统管”、城市数字化、网格化等在长江禁捕执法中的应用需要普及。

3.2.2 长三角联合执法机制不够完善

不同地方政府之间、地方不同执法部门之间的信息共享还存障碍，特别是与海警、海事部门之间的信息共享由于有些还受到保密要求限制，共享难度大。禁捕执法中查获的渔获物处置缺乏统一的规范要求，目前以各执法部门自行处置为主，如何处置成为难题。长江口还有外来的“三无”船只，为规避执法部门的打击，不法分子的交易方式更为隐蔽，三省一市在协调机制上还需进一步强化。

3.3 政策目标群体问题

3.3.1 退捕渔民就业质量较差、稳定性低

2020年，上海通过领取养老金和转产转业的方式落实了194名渔民的退捕政策，但由于渔民普遍文化程度不高，就业面相对较窄、就业渠道相对单一、岗位层次普遍较低，部分退捕渔民转产后就业收入水平处于本地中低收入水平，难以保障其长期生计[5]。作为政策执行部门，在完成退捕渔民转产转业后，更多地要关注到他们的工作情况和生活情况，做好跟踪调查，保障退捕渔民根本权益。

3.3.2 政策宣传力度不够，水产品仍有市场需求

虽然上海市各级政府部门、各类新闻媒体采取多种形式开展长江退捕禁捕政策宣传，但在一些沿江沿海镇、村宣传还不到位，一些村民特别是部分外来务工人员对本市已经颁布实施长江禁捕决定并不知悉。在缺乏有效宣传的情况下，间接目标群体——消费者对野生水产品的需求仍然旺盛，造成野生鱼的价格一直高于人工养殖鱼且长期供不应求，在利益驱使下，刺激渔业厂商参与非法捕捞水产品并进行地下交易等行为。

3.4 政策执行环境问题

首先是自然环境，在高强度人类活动和长江两岸城市化发展压力下，长江流域的自然环境极为脆弱，特别是受到全球变暖影响，极端气候频发，长江口的风暴潮、连续高温；内陆地区的干旱、山洪等自然灾害影响着长江退捕禁捕政策的执行效果。其次是生态文化环境，目前人们在餐桌文化、舌尖自律上距离绿色生态的生活理念还存在差距，加剧了非法捕捞水产品的利益诱惑，阻碍长江退捕禁捕政策的执行。最后是政策保障环境，具体包括财政保障投入不足、政策执行沟通机制不健全、退捕渔民生活保障机制不全面等。

4 完善政策执行的对策建议

4.1 理想化政策角度，加强与中上游城市协同治理

长江退捕禁捕政策是基于自上而下路径的政策执行模式。长江干流流经11个省级行政区，考虑到渔业资源的流动性和洄游性，要把整个长江流域及其支流、湖泊作为一个整体来考虑退捕禁捕政策。长江上海段已经开创了三省一市协同执法的良好局面，建议在此基础上将协同范围向中上游城市延伸，确保整个长江流域上不出现政策断层和禁捕进度不统一等情况。同时，为应对可能发生的局部生物爆发、生态系统失衡等突发性生态灾害，要制定相对应的应急预案和隔断措施，做好随时调整接续政策的准备，避免受灾面的扩大。

4.2 政策执行机构角度，进一步提升执法监管能力

执法人员方面，要组织理论培训和实操练习，提高执法人员专业化水平，打造精良的人才队伍；执法装备方面，要加快高速执法船艇、无人机、夜视仪等执法装备的添补，确保执法监管不留死角；数字化转型方面，充分发挥上海“一网统管”、网格化管理优势，加快实现各部门信息数据共享，建立水上查、陆上堵、水陆联动等长效管理机制，实现非法捕捞的实时发现、智能预警、快速取证和执法调度；长三角联合执法方面，要加大执法监管力度，加强执法力量和装备设施资源整合，编制统一的规范标准，妥善处置信息共享与保密信息之间的平衡，提升执法效率。

4.3 政策目标群体角度，跟踪保障退捕渔民生活，加大社会宣传力度

不论是领取养老金还是转产转业的退捕渔民，都要做好他们工作和生活上的跟踪，提供学历教育和职业技能培训的机会，保障其最基本的收入，并积极开展沟通疏导，避免擅自“返渔”行为的发生。要加大长江退捕禁捕政策的社会宣传，让政策知晓度覆盖到每一个人，并且对政策产生认可，引导渔民上岸，鼓励他们加入政策宣传团队，成为长江守护者；通过倡议消费者不再食用野生水产品，非法捕鱼厂商被迫主动退出市场，政策执行就能向良性局面发展。

4.4 政策执行环境角度，弘扬传承绿色健康生态文化

生态文化是推进新时代生态文明建设更基本的力量，要推进长江天然渔业资源保护与治理，需在全社会广泛宣传并推动形成绿色健康的生产生活方式，积极引导社会公众舌尖自律，强化从源头到餐桌全链条监管。充分调动社会组织对天然渔业资源保护监督的积极性，形成全社会共同建设人与自然和谐共生的美丽中国，实现我国长江生态系统永葆生机活力。

参考文献

[1]林光纪.禁渔期管理的动态博弈分析[J].福建水产，2005，（01）：38-41.

[2]郑建明，罗时樟.多源流理论视角下长江禁捕政策议程分析与展望[J].中国农业资源与区划，2022，43（07）：125-131.

[3]盛方富，李志萌.我国休禁渔政策演进历程、特征与未来政策设想研究[J].农业考古，2021（04）：155-160.

[4]万家瑞.史密斯政策执行过程模型视域下地方政府精准扶贫政策执行研究[D].东北财经大学，2019.

[5]刘子飞，韩杨.长江退捕渔民转产就业政策：目标、进展与建议——基于长江禁捕典型省域的调查[J].农业经济问题，2021（08）：42-51.

作者简介

宋佳乐（1991—）女，汉，上海，助理工程师，研究方向：政策研究、应急管理。