摘要：在新的历史时期，随着政府自上而下的政策宣传以及基层社会治理层面的创新实践，社区社会组织在社区党组织服务群众专项经费和社区公服资金等的支持下更为活跃起来，迎来发展的“黄金时期”。然而，在数量快速增长的背后，一些社区社会组织迫于地方政府的政策指标而产生，与其参与社区治理的有限效果之间仍然存在着较大的反差。本文进而提出，为加强社区社会组织的培育和管理，需要完善制度建设、强化技术支持、扩大资源供给、保障机制配套、落实监督评估。

关键词：社区社会组织；社会组织培育；社会组织管理

一、社区社会组织的内涵和功能

（一）社区社会组织的概念

社区社会组织也称“草根组织”，特指扎根在社区或者街道的社会组织，由街道办事处或居委会辖区内的自然人、法人和其他社会力量自愿组成的，在社区或者街道备案和注册的，在街道或居委会范围内开展活动，为本地区居民提供不同需求服务的非营利性、公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位。

（二）社区社会组织的特征

1.地域性

一个社区的社会组织，首要的服务对象就是本社区。例如，留守儿童大多存在于农村社区，在城市社区成立留守儿童的社会组织，可能会产生服务对象不匹配的问题，也就缺乏可持续的动力机制。因此，社区社会组织必须要明确服务对象，帮助社区解决自身治理和服务所面临的问题。

2.规模小

社区社会组织总体规模较小，主要构成人群为社区居民。集体行动理论的提出者、美国著名的经济学家曼瑟尔·奥尔森认为，一个集体规模越大，人越多，凝聚力就越差，想要行动就越难；而规模越小的集体，就越有行动能力。因此，社区社会组织规模虽小，但作用不小。社区文化娱乐活动的开展、社区公共事务的集体协商决策、空间的共同规划、社区生活的共同塑造、社区特色的营造与社区认同的培育等，都需要社区居民从原来钢筋混凝土的物理空间中走出来，从原子化的状态自组织起来，通过逐步的、频繁的互动和治理行为，形成一定的社会认同和情感联结，开始走向社会空间，走向十九届五中全会所说的“社会治理共同体”。

3.松散性

不同于政府和企业有较严格的约束体系，社区社会组织尤其是文化娱乐类的社会组织，其松散性明显。当前的社区治理已超越了自上而下的政府基层政权的管理，更涉及社区居民由上而下的自组织。所谓自组织，指的是一群人基于关系和信任而自愿地结合，产生集体行动的需要，并为了管理集体行动而自定规则、自我管理。社区社会组织作为自组织的一种形式，拥有一定的松散性。

（三）社区社会组织的功能

1.协助政府提供公共和公益服务

社区社会组织以社区居民实际需求为取向，发挥自身人才、资源等优势来满足居民多样化的公共服务需求；以“老、残、孤、困、优抚”社会救助对象为重点，逐步拓展到共享福利性、公益性、社会性，多层次服务全体居民。

2.协助居民表达和维护自身权益

社区社会组织在社会管理、社会服务中寻找定位，为社区居民提供更多沟通和理解的机会，促进邻里和睦，在政府与社区、政府与家庭、政府与群众之间发挥桥梁作用，成为构建和谐社区的重要力量。

3.动员和组织居民参与社区治理

社区社会组织帮助搭建居民协商议事平台以解决民生议题。例如公共事务的协商决策、社区空间的共同规划、社区文化的共同塑造、社区特色的充分挖掘等。社区社会组织通过组织居民参与社区治理，可以帮助政府解决在促进经济发展和构建和谐社会过程中遇到的种种问题。

4.增强社区凝聚力和社区归属感

社区建设的一个首要任务是推进社区精神文明建设。如群众文化娱乐团队等以共同的兴趣爱好为纽带的社区社会组织，把居民凝聚在一起，通过逐步的、频繁的互动，使其形成一定的社会认同和情感联结，找到在社区中的归属感。

二、当前社区社会组织的成效及问题

（一）当前社区社会组织的发展成效

1.政府支持，政策配套

近年来，党和政府不断鼓励社区社会组织的发展，为社区社会组织的发展提供了前所未有的机遇。2013年党的十八届三中全会提出，要“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力”，重点培育和优先发展城乡社区服务类等四类社会组织，[1]鼓励社区社会组织的发展与社区协商。2016年，中共中央办公厅、国务院办公室印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中指出，要“鼓励社区社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等社区活动”“支持社区社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项，开展社区志愿服务”。2017年，党的十九大报告明确指出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公室印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织。支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。”基于中央政府的政策精神，地方上也相应出台政策推动社区社会组织的发展。例如，在2013年，苏州市委、市政府联合下发《关于加快推进全市社会组织健康发展的若干意见》，降低了社区社会组织的登记门槛，提供给社区社会组织更多的发展空间。

2.能人辈出，热情高涨

社区能人又称乡贤，他们可能是基层党政执行人、专业人士、意见权威、致富能手、文艺达人……各形各色，共同之处在于都具备号召力、影响力、发动力，是各治理场域的“领头羊”[2]，通过专业知识和技能、丰富的社会资源、大胆的担当意识及无私的奉献精神形成个人影响力并获得追随者，进而将社区居民有序地组织起来。特别是刚退休的能人，一下子无法适应新的生活方式，而社区社会组织兴起，激发了他们的参与性。

3.项目运作，专业导向

在国家政策的影响与推动下，全国各地纷纷进行了探索与实践，通过公益创投、社区服务社会化及党建为民项目等方式，支持公益性的社会组织发展，重视草根组织、初创期的社区社会组织的孵化等。我国政府通过引入市场机制以及社会力量参与到公共服务的提供中，以竞争性的方式确定公共服务的最终承接社会组织，并由第三方独立机构对后期公共服务效果进行评估，促进承接主体自觉发挥自身的潜能，为公民提供更优质的服务。同时竞争机制、评估机制的存在，也会确保有限的公共资源得到最大化的利用，从而提高服务的质量和效率。[3]社区社会组织通过承接项目，逐步走向规范化、专业化的道路。

（二）当前社区社会组织发展存在的问题

当前，我国社区社会组织迎来发展的“黄金时期”，然而数量快速的增长，与其参与社区治理的有限效果之间仍然存在着较大的落差，主要体现在：

1.发展目标定位模糊，使命缺乏

社会组织的首要特点是其动力和运行主要建立在公益性的基础之上，助人自助的价值观是社会组织产生与发展的根本驱动力。但由于使命定位模糊，缺乏明确的公益心与强烈的使命感，导致一些社会组织无法吸纳凝聚和利用组织内外的资源去做好社会服务和基层治理中该做的事。此外，部分社区社会组织在决策环节上看“政府脸色”，事事都习惯于向相关政府部门请示。与政府部门保持联系、处好关系成为部分社区社会组织工作的重要工作。

2.发展态势良莠不齐，鱼龙混杂

一是社区内社会组织同质化发展严重，定位为民服务的多，反映诉求、规范社区居民行为的少；文体服务、便民服务多，维稳、维权服务少。二是社区社会组织内部成员的服务能力和水平普遍不高，其专业能力与专业知识的局限使社区社会组织参与社区治理受限，有的甚至成了“僵尸组织”，在应付检查时才会举办活动。[4]

3.服务对象定位不准

在社区里存在着一些“特殊人群”，例如自闭症儿童、重疾群体等。他们在社区中所占比例极小，当社区社会组织完全服务于这些“小众群体”，将会导致服务经费利用率不高以及专业性不足等问题凸显。因此社区社会组织在确定服务对象时，务必面向广大社区居民，去解决大众问题，小众（弱势、特殊群体）的则交由专业机构和专业人士来解决。

4.服务内容轻重倒置

在大多数类型的社区中，文体型社会组织明显过剩，对社区治理的实际作用非常有限，主要体现为缺乏自主性，倾向于组织活动而非参与治理；解决问题的范围狭小、能力不足、持续性弱等。国家治理现代化是我国进入全面深化改革阶段的新目标，社会参与和社会组织发展成为影响治理现代化发展的重要因素。就社区社会组织而言，其战略地位应由其在治理时代的参与角色、与政府职能转变和转移的关联以及对社会和谐秩序的促进等决定。[5]在“十三五”规划以后，简政放权和促进参与成为党和政府推进社会组织发展的改革重点。社区社会组织的服务内容应由组织文体类活动向社区治理和服务转型，要有自治理机制、有自我发展能力、有可持续性，并积极参与到社区协商之中。

5.组织人员能力不足

许多社区社会组织的成员大部分是非专业人才，且对引进人才不够重视，导致在实施项目时专业水平不高，实践能力不强。例如：团队建设和工作人员整合出现问题、项目招标书不会写、台账整理不清、财务混乱等，使得其在管理、活动策划、沟通、资源整合等方面有所欠缺。加上人员配置本来就少，就会出现临时邀请社会志愿者参与服务项目的现象。志愿者虽热衷于社区公益事业，但由于大多缺乏专业性，会使得很多服务项目的提供仅仅停留在项目的表层，并不能达到一定的深度。

三、培育和管理社区社会组织的基本策略

（一）制度建设

一是完善规程，即规章制度体系的配套；二是搭建不同层次的平台（公益坊、孵化基地、各类社区社会组织联盟等），提供共享资源。应继续推进并完善审批制度改革，按照“分类管理、重点培育”的原则，简化社区社会组织的登记环节，完善备案服务，做到既对社区内的社会组织的数量及服务项目做到心中有数，又实施必要的管理与引导。此外，应加大培育扶持力度，尽快完善社区内社会组织发展制度规范，要协调有关部门建立平台，多渠道增加社会组织的资金投入，同时要扩大政府对社区社会组织服务的购买范围。

（二）技术支持

社区基层工作人员和社区社会组织人员应当充分运用现代网络媒体通讯平台，设立公众号、微信群、微博、QQ、网站、APP等自媒体运营渠道来定期发布组织相关信息，增强存在感，提高知名度，进一步提高社会公信力，实现社会组织的可持续发展。此外，不同的现代网络媒体通讯平台也可以综合起来，变成一个联动系统，在各司其职的同时共同协作，发挥出更好的创新效果。

（三）资源供给

在场地方面，可以依托街道（乡镇）、城乡社区综合服务设施和社区社会工作站等，为社区社会组织开展活动提供办公场所、活动场地和配套服务等基本设施的配套支持。鼓励将闲置的办公用房、福利设施等国有或集体所有资产，以优惠方式提供给社区社会组织开展公益活动。有条件的地方可以扶持建设社区社会组织孵化基地，社区社会组织入驻辖区街道社会组织孵化园，组织“出壳”后仍可留在孵化园进行办公。

在人力方面，要注重社区骨干挖掘，寻找社区能人。社区能人一般可分为：社会能人，也就是在社区中关系良好、地位崇高、可以有效动员社区居民的人；经济能人，也就是经济实力较雄厚、往往有经营企业经验的人，例如具有社会责任意识的企业家；政治能人，也就是拥有政治权力的人，如社区书记和主任、退休的老干部等。[6]只要愿意关注当地公共事务、能够带动百姓的人，都是社区社会组织所需要的。

在资金方面，可以通过公益创投、政府购买公共服务、社会企业的进入及与企业的对接等方式获取资金。需要指出的是，社会组织完全依靠政府资助的方式发展，短期看来较为稳定，但非长久之计。社会组织迎合政府政策偏好做项目，发展动力单一，局限了自己的发展领域，这种发展模式只能带来短期的集聚效应，不能成为社会组织长期依赖的发展途经。社会组织要转变发展方式，综合利用政府和社会资源，增强自身造血能力，走可持续发展之路。在今后的发展中，社区社会组织要增强自身能力水平，将公益创投项目的优秀模式和理念转变为社区社会组织的长效化机制建设，将以往的工作经验转化为持续性拥有的能力，落实在组织的日常工作当中， 稳步成长。[7]例如，对于做外来务工人员社区融入项目的社区社会组织，可以尽可能与企业对接，承接企业对员工的培训（职业生涯规划、劳动关系以及心理健康等），获得政府补贴以外的资金来源。

（四）机制配套

1.能力培训

对志愿者而言，为了克服“志愿失灵”现象，防止“外行帮忙、越帮越忙”，必须加强对志愿者的培训，使其熟练掌握相关政策、相关服务技能和相关交流沟通技巧。应由政府牵头，健全志愿者初次培训、阶段性培训和临时性技能培训机制，不断提高志愿者服务水平。对社区骨干而言，应邀请相关专家，定期举办社区骨干专题讲座。一方面对社区社会组织领袖进行意识层面上的启发教育；另一方面，培养他们所需的多种能力，包括科学决策能力、组织指挥能力、协调控制能力、识人用人能力、沟通交流能力、资源整合能力等。此外，政府及相关部门可组织相关力量，针对组织架构建设、财务管理、以及活动开展等方面的难题，邀请专业人士对社区社会组织进行“面对面”指导，帮助社区社会组织建立健全理事会制度、监督制度、财务制度以及内部管理制度，完善治理结构；并帮助社区社会组织完善相关工作制度，如例会制度、活动运作制度、档案制度、志愿者工作会制度等。[8]

2.外联引智

一些社会组织无论是在基础条件、人力资源管理和财务管理方面，还是在业务活动、诚信建设等方面，都实现了规范运作，在行业内树立了“标杆”；还有一些社会组织极具特色的活动或项目给人留下深刻印象，也给众多社区社会组织以启迪。“他山之石、可以攻玉”，所谓“外联”是指在有条件的情况下，可以组织社区社会组织负责人（或代表）去培育社会组织做得好的地方学习，深入这两类组织取经，以更好地推动组织发展。社区社会组织也要积极“引智”：与相关企业、驻区单位和专家学者交流合作。比如，可以利用周围高校的优势资源，建立合作关系。一方面，充分利用智库资源，邀请高校教师开展相关的培训或者讲座，推广社工知识，激发成员们对社工专业的兴趣，提高其学习专业技能的积极性，从而推动社区社会组织在社区治理创新、承接政府职能转移等方面取得成效。另一方面，可以为高校大学生提供实习平台，并鼓励毕业生积极参与社区治理，实现自身价值。在实践期间也可以促进大学生就其所学的专业知识和技能与组织成员交流，以更好地探索出一条适合本社区社会组织发展的道路。

（五）监督评估

社区社会组织的培育与可持续发展能力的养成，需要给予充分的耐心与时间。在完善支持架构的同时，也要知道社会组织的发展是一个“大浪淘沙”的过程，会有很多社会组织出现，也会有很多持续不下去，还会有一些停滞不前，结果是只有少数能发展壮大。在此过程中，对社会组织的监督评估十分重要。评估评级和年检审计，有利于及时发现社会组织运行管理中存在的问题，以评促建，推动社会组织健康有序发展。

参考文献

[1] 向静林.结构分化：当代中国社区治理中的社会组[J].浙江社会科学，2018（7）：99.

[2] 王燕玲，蒋小杰.城市社区治理中“能人效应”的治理格局分析[J].山东农业工程学院学报，2020，37（01）：80.

[3] 徐明婕.公益创投：政府培育社区社会组织的模式创新[D].山东农业大学，2018：20.

[4] 朱丽荣.社区社会组织的发展与完善[EB/OL].[2021-07-31].http：//www.rmlt.com.cn/2019/0813/5543005.shtml.

[5] 马庆钰.十三五期间我国社会组织发展思路？[EB/OL].（2015-05-11）[2021-07-31].http：//theory.people.com.cn/n/2015/0511/c40531-26980444.html.

[6] 罗家德，梁肖月.社区营造的理论、流程与案例[M].北京：社会科学文献出版社，2017：34.

[7] 李晓悦.公益创投视角下成都市初创期社会组织的发展研究[D].内蒙古大学，2020：59.

[8] 宋言奇，杨婷婷.社区社会组织孵化的四个环节[J].唯实（现代管理），2016（07）：7-8.