摘要：金融科技的创新给监管部门带来一系列的难题，而监管沙盒法律制度为金融监管与金融科技创新之间的平衡提供了一条新道路，维护了金融稳定与安全，保障了消费者权益。监管沙盒法律制度是一种结构化监管制度，属于事前监管、临时性监管、差异化监管。通过对域外监管沙盒法律制度的对比和借鉴，为我国监管沙盒法律制度提供一些启示。从我国监管沙盒试点信息中分析我国监管沙盒法律制度的不足之处，提出构建多元多层次的监管体系、设立监管沙盒的法律监管依据、明确规范监管沙盒运行流程、完善对消费者的权益保护这四个完善本土化监管沙盒法律制度的建议。

关键词：监管沙盒；金融监管；消费者保护

一、 监管沙盒法律制度法律概述

（一）监管沙盒法律制度的内涵

监管沙盒制度是一种新的监管创新，更加注重监管者、被监管者以及消费者共同参与到具体监管工作中，是一种新型的服务型监管。监管沙盒制度提供了“沙盒”这一监管安全空间，申请主体在此空间内测试具有创新性但会触犯现行监管规则的金融科技产品或服务，金融监管部门和企业协商具体参数，并由消费者参与沙盒测试中，最终根据测试结果决定是否奖盖金融科技产品或服务推向市场。在风险可控基础上能够最大限度的促进金融创新和对消费者的保护。

监管沙盒法律制度是金融监管机构为金融创新者提供一个安全空间，测试其金融科技创新产品或服务，有条件地放宽监管政策，保护金融消费者权益并严格把控金融风险的一种金融监管法律制度。

（二）监管沙盒法律制度的特征

1.监管沙盒法律制度是一种结构化监管制度。

监管沙盒制度通常是由一国或地区的政府组织推行的，监管沙盒制度的法律依据都是由有权监管的金融监管机构立法授权的。与以往的试点监管不同，监管沙盒制度作为一种新兴应对金融科技创新的监管制度，更注重长期性的监管。而不是以往试点监管那样一次性的，由监管机构划定监管对象。

2.监管沙盒制度是事前监管。

根据监管介入的时间顺序划分，金融监管可以分为事前监管、事中监管、事后监管。在监管沙盒制度下金融监管机构不仅在进入沙盒测试市场之前就设有前置条件，在测试期间也为了金融产品或服务的创新性符合准入机制的前置条件而进行监管，是一种事前监管。

3.监管沙盒制度是临时性监管。

按照监管持续时间不同，可以划分为临时性监管与长期性监管。传统金融监管是长久性监管，从金融产品或服务自进入金融市场开始，到正式退出市场终止，监管机构会持续的对金融主体的行为和产品进行监管。监管沙盒制度是临时性监管，从金融主体主动提交沙盒测试申请开始，到沙盒测试评估公布或金融主体主动退出时终止，根据沙盒测试期限不同，监管持续时间也不同。

4.监管沙盒制度是差异化监管。

根据监管对象受到的监管，分为差异化监管和同一化监管。同一化监管是监管机构不对金融产品或服务的创新型和风险性进行评估，实施同一监管标准。差异化监管是监管机构根据不同金融创新产品或服务的不同特点实施不同的监管。监管沙盒制度是差异化监管。监管过程中监管机构与监管对象进行有关监管规则良好互动。沙盒测试结束后，监管机构根据金融创新产品或服务的测试效果调整监管法规，以此提高法律适用性。

二、域外监管沙盒法律制度的实践

（一）英国监管沙盒法律制度

英国最早提出监管沙盒概念，英国金融监管局在2015年开展的金融创新工程中提出监管沙盒计划，通过破坏性创新来促进金融服务业的竞争，改善金融消费者的生活便利程度。英国监管沙盒制度实施准双峰型监管模式，英格兰银行作为金融机构的主导机构，审慎监管局和金融行为监管局分别负责审慎监管和行为监管。

英国在监管沙盒制度中设置了相对完善的金融消费者保护措施。首先，申请者要征得沙盒市场金融消费者的同意，并告知其可能存在的风险和应有的权利。其次，金融监管局承诺对消费者保护事项逐一公示、逐一保护、逐一赔偿。最后，申请者在进入沙盒测试之前须提供能够负担消费者权益损害赔偿金的财务证明文件。

（二）新加坡监管沙盒法律制度

新加坡金融监管局作为监管沙盒的监管机构，有权管理所有新加坡的金融、银行体系，财金方面有关的事务，能够制定有关银行、政府财政部门的法令，是有着最全面最广泛职权的沙盒监管机构。

新加坡监管沙盒制度并未向英国一样，将对参与沙盒的金融消费者的保护纳入准入机制中。新加坡在《金融科技监管沙盒指导方针》中规定：申请测试机构必须告知消费者可能造成的最大的损失与影响，包括有可能的连锁反应；有客户查询、反馈或投诉的渠道；计划好相应的风险化解对策，降低测试失败对消费者的影响；安排好消费者安全退出和转移计划等事项。

（三）域外监管沙盒法律制度比较与启示

1.域外监管沙盒法律制度比较

由于沙盒机构所能调整的监管规则需要依据其职权范围，因此沙盒机构职权越大，就能调整越多监管规则，创造更加宽松的沙盒监管环境。新加坡金融监管局作为新加坡统一金融监管机构，能比英国金融行为监管局调整更多的监管规则。英国监管沙盒制度将消费者保护纳入准入机制中，新加坡金融监管局规定沙盒消费者不适用于新加坡金融行业纠纷解决中心所管理的争端纠纷。

2.域外监管沙盒法律制度对我国启示

一方面，结合本国实际情况进行监管沙盒制度设计。英国作为率先进行监管沙盒的国家，不断完善监管沙盒法律制度来提高监管沙盒的运行效率，鼓励金融科技破坏性创新。新加坡紧跟其后，为打造智慧金融中心，为金融科技创新提供了更为宽松的监管环境。

另一方面，保护消费者合法权益。金融消费者保护是监管沙盒制度的监管目标，英国将消费者保护作为监管沙盒准入标准，新加坡也要求保护消费者合法权益是进入沙盒测试的前提条件，都要求保障消费者的知情权、求偿权等。

三、 我国监管沙盒制度试点与不足

（一）我国监管沙盒制度试点

2019年12月5日，中国人民银行发布《中国人民银行启动金融科技监管试点工作》，由此开启我国监管沙盒试点。中国人民银行主管监管沙盒试点的统筹规划和指导意见，由试点地的地方支行和地方金融监管部门组建金融科技创新试点工作组，专门负责监管沙盒的具体运作。目前主要是在我国经济发达地区，北京、上海、苏州、杭州、广州、深圳、成都、重庆和雄安新区九个城市试点。这些试点城市都是我国金融中心城市，金融机构和金融消费者数量庞大，金融环境优越。

目前我国监管沙盒制度的主体主要对持牌金融机构和金融科技公司开放，涵盖了银行、保险、非银行支付等领域。监管沙盒试点公开的还只是申请环节，运行测试和退出环节尚未确定具体的运作方式。对于监管沙盒法律制度的有关规定过于笼统。

（二）我国监管沙盒制度本土化的不足

1.我国监管沙盒试点的监管主体不明确。

我国监管沙盒试点是由中国人民银行引导，地方金融监管局或地方支行组成金融科技创新监管试点工作组具体实施。该工作组不是独立的金融监管机构，作为临时性的监管沙盒试点工作组，不具有监管权限，并未明确由哪一金融监管机构主管，或是设定分业式监管机构监管。

2.我国监管沙盒试点缺乏有效的监管依据。

我国监管沙盒各个试点城市响应金融科技创新号召，如杭州、上海等试点城市发布了推进金融科技创新和开展监管沙盒试点的公告，但这些公告并不具有法律效力，无法作为监管沙盒制度的法律依据。

3.我国监管沙盒试点运作流程不够透明。

我国监管沙盒试点目前只有申请阶段公开了运作流程，而测试运行阶段和退出阶段并未公布明确具体的运作方式。在申请阶段，试点工作组会进行初步审查并进行公示，在5或7个工作日的公示期内，社会公众可以通过电子邮件、传真、信函方式反馈有关意见建议。试点工作组完成复审和登记工作后公布，之后该创新应用项目可以进入监管沙盒市场进行测试环节。准入标准是根据《金融科技创新声明书》中记载的为准，准入标准不够细化，过于笼统。测试运行阶段和退出阶段的具体规定还不明确透明。

4.我国监管沙盒试点中对消费者权益保护有待完善。

消费者保护作为监管沙盒制度的主要目标之一，大多域外国家，如英国制定了较为完善的消费者保护措施，但我国现今监管沙盒试点对消费者权益保护措施还不够完善具体。监管沙盒试点开展工作的过程中也不能忽视对金融消费者的保护，规范提供金融创新产品和服务的行为，为金融消费者提供安全稳定的金融环境。

四、 完善我国监管沙盒法律制度的建议

（一）构建多元多层次的监管体系

我国目前的金融监管体制“一委一行两会”属于分业监管体制，由国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会组成。我国监管沙盒试点由中国人民银行牵头引导，制定监管沙盒制度法律依据。银保监会和证监会可作为监管沙盒的具体实施监管机构，能够提升监管沙盒的效率。金融稳定发展委员会可以为监管沙盒提供宏观指导，负责协调金融监管。根据监管沙盒试点的当地情况发挥地方金融监管机构职责。

（二）设立监管沙盒的法律监管依据

我国目前对于监管沙盒制度的法律依据还存在立法空白，因此需要设立相关法律依据，为监管沙盒制度的稳定发展提供明确法律依据和统一监管规范。域外国家或地区通过出台规范性文件或单行法规为监管沙盒制度提供法律依据。我国各地区之间金融科技创新能力参差不齐，采用行政规章方式监管具有灵活性，立法成本更低，有利于及时针对监管沙盒运行发生的漏洞及时进行调整。法律法规的授权是监管沙盒具有正当权源之根基。对中央出台的部门规章，地方监管机构可通过授权结合当地的金融科技创新实际情况细化。

（三）明确规范监管沙盒运行流程

1.在申请环节，细化沙盒准入机制。

域外国家或地区设置了明确的沙盒准入标准，我国也应该细化沙盒申请阶段的准入标准。分行业制定全面规范的沙盒准入标准。

2.具体规定沙盒测试运行环节。

首先，沙盒测试的期限要明确。可以将测试期限规定为六个月到十二个月，如有必要，允许申请主体自行申请延长测试期限，同时规定申请延期次数和最长延长期限。其次，针对不同沙盒试点地区灵活运用不同监管方式，对不同申请主体提供个性化监管规则指导；豁免或修改监管规则只能在监管机构权限范围内。

3.建立沙盒退出机制。

首先，明确沙盒退出方式。可规定三种沙盒退出方式。一、申请主体自动退出。在沙盒测试期限到期后，申请主体提交测试报告，没有申请延期或发生其他情况。二、申请主体主动退出。沙盒申请主体提供正当理由有权主动退出沙盒测试，并向监管机构和沙盒消费者提前通知，避免损失进一步扩大。三、对申请主体强制退出。发现沙盒申请主体不能遵守相关法律规定时，沙盒监管机构可以强制申请主体退出沙盒市场，避免沙盒资源浪费。

其次，对金融科技创新产品或服务在沙盒测试运行过程中的情况设立多方评估机制。一、监管机构自行评估。监管机构在结束沙盒测试后组织内部完成自评报告。二、申请主体委托第三方独立机构进行评估。将第三方独立机构出具的评估报告交给监管机构作为参考。三、监管机构组织专家开展评估。综合各方评估结果考虑是否将测试产品或服务成功退出沙盒并推广至金融市场。

（四）完善对消费者的权益保护

1.通过事前预防保护沙盒消费者。

将消费者权益保护纳入沙盒准入标准中，从源头预防对消费者造成损失的风险。就消费者保护方案、赔偿补偿方案等由监管机构和申请主体协商沟通。

2.在沙盒测试运行过程中，充分保障消费者应有的权利。

一方面要充分保障沙盒消费者的知情权，申请主体及时告知消费者有关测试方案的重大变化或可能损害消费者合法权益的情况。另一方面要保证消费者的个人信息安全。申请主体要妥善保管、处理消费者的个人信息和隐私数据，告知消费者其采取的网络安全措施和信息保护措施。

3.强化沙盒消费者的事后救济。

首先，引入消费者补偿机制，申请主体在进入沙盒测试前制定完备的消费者赔偿方案，在测试运行过程中不断完善消费者补偿措施，以尽可能降低消费者在沙盒测试中可能遭受的损失。其次，提供调解、投诉、仲裁、诉讼等多种解决金融消费纠纷的方式。更高效利用纠纷解决方式，减轻司法压力。

五、结语

我国监管沙盒试点正在探索中，目前存在监管主体不明确，缺乏有效的监管依据，监管沙盒只有申请环节公开运作，需要完善消费者权益保护的问题。立足于我国本土实际情况，借鉴域外国家经验启示，提出完善我国监管沙盒法律制度的建议。监管沙盒法律制度对金融科技创新具有重要的理论意义与实践意义，要在新一轮国际金融秩序建构中掌握主动权和话语权，需要进一步完善监管沙盒法律制度，为金融科技创新提供稳定安全的发展环境。

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