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摘要：2018年10月，全国首个《河长制工作规范地方标准》和《湖长制工作规范地方标准》在浙江绍兴发布。两个“标准”对河长和湖长管理要求、工作职责内容等事项，进行了全面细致的界定和明确。此后，这两个标准成为绍兴各级河湖长履行职责的行为规范和操作标准。为此，本团队对绍兴市上虞区《河长制工作规范地方标准》的实施效果展开研究，回顾总结了上虞区的河长制实施的进展、成效，梳理分析了目前存在的问题，对进一步推进河长制“有实名”到“有实效”提出意见和建议。

关键词：河长制；上虞区；实施效果

引言

绍兴市上虞区为深入推进清水工程建设，于2013年开始决定建立健全以河长制为核心内容的河道保洁长效管理机制。自上虞区推行“河长制”以来，取得了一定成效，但在实施、执行的过程中也暴露出一些问题。针对上虞区存在的问题，本文基于对上虞区居民的调研数据、居民、政府人员访谈记录、实地观测调研发现，研究上虞“河长制”的实施现状和存在问题，以此为上虞“河长制”下的水环境治理完善路径设计提供理论支撑和实证依据。

一、上虞区河长制的实施情况

（一）上虞区河长制的实施现状

1.致力“水生态主题建设”，描绘河湖走廊“新画卷”

上虞区在高标准创建美丽河湖的同时，要让百姓在“治水”过程中获得幸福感，致力于打造高品质的居住水环境，同时助力美丽乡村建设。上虞区政府以“水生态”为主题，修建了大量公共设施，为当地居民提供了生态休闲娱乐的好去处。幸福河湖建设事关民生福祉，上虞区作为幸福河湖试点县，将该建设范围覆盖上虞全域，建设期为2022-2023年，总投资1.675亿元。

2.搭建“云上治水”平台，装备河湖监管“千里眼”

上虞区政府持续强化数字赋能，依托卫星遥感、视频监控、无人机等手段，开展河湖“清四乱”行动，拆除涉水违建2750平方米。上虞水环境智慧管理平台被称为“云河长”，借助于北斗高精度和人工智能技术，除了实现无盲区治水外，更大的优势是提高了巡河效率。云平台相当于一张动态治水地图，拓宽了巡查空间，提升了治理效率和能力。海量数据集成，为监管部门提供分析、研判和决策依据。云平台的投入使用，更加精准，便捷的帮助各级河长处理水域问题。

3.构建“以法治水”体系，戴牢河湖保护“紧箍咒”

认真落实法治政府建设年度工作计划，依法履行工作责任。政府单位深入贯彻落实《2021年法治上虞（法治政府）建设重点工作清单》文件精神，把法治建设纳入部门发展总体规划和年度工作计划，推进法治政府建设任务落到实处。根据《绍兴市上虞区人民政府办公室关于进一步完善行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》的文件精神，上虞区各级人民政府应做好规范性文件的合法性审核、备案审查等工作。[1]

（二）上虞区河长制取得的成效

1.居民满意“节节高”

经过8年多的河长制建设，上虞的治水成果颇丰，“人水和谐”俨然成为上虞区一张靓丽的“金名片”。2018年以来，上虞已建成省级美丽河湖7条，绍兴市级美丽河湖1条，乡村美丽河湖31条。[2]

鉴于上虞区水环境质量方面存在的问题，我们在上虞区居民群体中随机开展了关于“河长制工作建设情况”的走访调查。

河长巡河一般7天为一个周期，村级河长需要一周巡河两次，每一次巡河要达到5分钟以上。巡河要求不达标，会对相关河长进行通报。因此在调研数据中发现，居民“经常见到”和“偶尔见到”河长巡河的占比高达72.13%。目前上虞区的河长工作开展的效果良好，大部分河长们尽职尽责，常常在河边巡视，一旦发现问题能马上处理解决。

表1所描述的是上虞区居民对于河长制的实施效果是否满意的情况。以上数据显示被调查居民中评价为“一般”以上的占73.77%，“非常满意”和“比较满意”占49.18%。由此可见，大部分居民对于上虞区河长制的实施效果表示认同。

2.监管效率“蹭蹭提”

上虞区政府为了对区域河道、河岸保洁情况进行精准化管理，搭建了水环境智慧化管理平台，实现一个平台涵盖全域水环境监管功能。据悉，智慧化管理平台可以实现各治水部门数据共联共享，提升协同治水能力，通过北斗高精度和人工智能技术应用，该系统在降低70%人工投入的同时，不仅能将巡检效率提升3到4倍，还能将水域巡检覆盖率提升至90%到95%。[3]

3.公益检察“助新力”

近年来，上虞区检察机关自觉接受人大监督，健全与相关部门协作，凝聚社会公益保护合力，“河道检察官”上岗，与河长联合巡河。自2020年上虞区检察机关响应浙江省守护“美丽河湖”专项行动，用“检察蓝”守护“河湖美”以来，上虞区与杭州市萧山区、绍兴市越城区、宁波市余姚市和宁波市江北区四地检察机关形成护河联盟，积极开展“守护美丽河湖”专项巡查行动。

二、上虞区河长制的问题诊断

（一）上虞区河长制实施的主要问题

1.上虞区河长制公众参与率不高

各级河长大多是政府工作人员或者村委会成员，民间河长的数量并不多。但民间河长作为参与主体之一，呈现出“碎片化”的特点，他们的选拔大多局限于志愿者团体中，缺乏其他公众主体参与的渠道；再者，民间河长“有名无实”，其职责跟普通志愿者没有区别，无法成为与政府并行的力量。河长制中的公众参与本质上还是“弱参与”，志愿者团队也没有得到相应的支撑和保障，政府也得不到有效的监督。

2.上虞区河长制实施进展不平衡

上虞区的很多河流由于河道较长，通常贯穿几个村庄，存在多个河长。每一段河流归属不同村社管辖，导致不同河段之间可能存在信息误差。例如，中下游的河长及时发现了大面积的水葫芦并马上处理，但是由于上游的河长未能巡查到水葫芦发生河段，导致无法及时控制水葫芦的生长，最终中下游已经处理的河道被再次侵占，河道治理低下。

3.上虞区“断头河”现象零星存在

因为一些自然和人为原因，相邻流域的河流发生河流袭夺后，被夺河的上游改道，则其下游失去源头，河水也因此变成“死水”，河水无法流通，水中的溶解氧含量减少、水质变差，出现发黑发臭的情况。在祝家庄村调研的时候也发现，村里的玉水河，虽然河面很干净，一眼望去碧波荡漾，但是水质不是特别尽人意，连接玉水河的稻田水渠中也没有流动水源。

（二）上虞区河长制实施问题的原因分析

1.宣传效果欠佳，保护意识未成主流

一直以来倡导“保护环境，人人有责”，但上虞区居民参与度却很低。当谈及“河长制”时，部分上虞民众是不了解的。在关于“居民是否知道居住地周边河道的河长”统计调查中，65.57%的上虞居民不知道河长。可见在河长制的实行过程中，乡镇或是村、社区对于河长的宣传存在不足，以至于大部分居民对于基本的问题“河长是谁”都不清楚。

另外，在调查中发现49.18%的居民认为，河长制实施的过程中的较大问题为宣传效果欠佳。此外，公众存在缺乏公众资源的保护意识和法制意识的问题，不积极主动的关注政府公开的信息等资料，降低了宣传效果。

2.奖惩机制不完善，激励或约束不尽人意

公众在“水韵绍兴”公众号上对河流情况进行反馈可以获得相应的积分作为奖励，但从各村干部以及居民口中了解到“水韵绍兴”公众号推广程度小，使用群体基数较小。

此外，未设置其他相关的激励机制和惩罚机制。民众行为往往依赖于政府作为，有效的激励机制能让广大公众关注到流域治理问题并积极参与治理。惩罚机制则是一种提高公众治理河流积极性的有效方式，不仅可以起到警示和教育作用，还可以提高公众的河道环境保护意识，使河道流域环境能得到良好的改善。

3.河长监管尚存问题，部分懈怠影响大局

上虞区的河长没有具体的巡河要求，河长的监督制度也不完善。从居民角度来说，居民能监督的是河长的工作成果即河道环境卫生情况。然而，居民并不知晓河长的工作内容以及任务，因此，上虞区居民是无法全面监督河长工作的。从上下级监督来说，上级来巡视下级的工作，巡视工作之间存在一定的时间差，导致部分河长存在只在巡视前“应付了事”的情况。

在调研中有44.26%的上虞区居民认为“河长制”在落实过程中存在河长责任意识不强，河道管理不到位的问题，说明河长的监管工作有待完善和改进。河长需要进一步加强责任意识，自觉接受民众监督；河道管理问题需要进一步改善，增加公众参与的环节，发挥民众监督的力量。

4.自然和人为阻力，河湖环境面临挑战

在自然方面，以上虞区祝家庄村的河流为例，河流因自然原因形成闭环，使得河水到下游后流动缓慢，不流通。在人为阻碍下，上虞区长塘镇长塘村街西湖岸头为例，曾经是“长塘轮船码头”，近年来，村民出于各种意图对河道进行填埋侵占，违建的民众千方百计要扩大再建等行为，导致河道被阻断，甚至因过度填埋即将消失。这些人为的不良行为，促使河流流通受阻，成为死水，再加上垃圾随便乱倒，形成一派脏乱差的景象。

三、上虞区河长制的完善路径

（一）整合多元制度，全方位无死角保障河道治理

适当提高“河长制”考核在河长们年终工资及奖金发放考核中的比例，并在不同级别的河长中依次提高考核比重，以此真正起到考核效果。同时，在“河长制”的考核体系中应该设置让老百姓担任河道的巡查员、考核员或者宣传员的环节，让民众参与到河道治理效果和河长履职考核的评价过程中来，向社会各界公示公众考核评价所占的比重和实际参与情况。

（二）强化社会协同，大力开拓公众河道治理渠道

扶持专业民间环保组织，民间环保组织很多都是自发成立的，其中的组织成员都有着强烈的环保意识，而且民间环保组织有其高效灵活、工作积极性高、执行能力强等优势，可以很好地补充“河长制”工作。因此，政府应加大对民间环保组织的扶持和鼓励，最大程度发挥民间环保组织的自治作用，积极鼓励民间环保等社会组织参与“河长制”工作，建立一种政府与民间环保组织的良性伙伴关系。

（三）建设法治社会，着力改善环境法治建设境遇

健全环境行政公益诉讼制度。为了更好地发挥诉讼制度的作用，针对环境行政公益诉讼的诉讼原告主体就需要予以扩展，公民与社会组织也应被赋予提起环境行政公益诉讼的主体资格。在河长制的制度设计中，河长以及相关职能部门行使相应的行政权力是属于行政主体，可以作为环境行政公益诉讼的被告，司法实践中已有相关案例依据。[4]

（四）把握与时俱进，多角度开辟河长制媒宣途径

与网络媒体合作联合开设“河长制进行时”等相关栏目，不仅能让公众更加具象化的了解河长工作的内容，还能宣传如何保护河道。招募民间河长，利用短视频平台记录“民间河长”的工作日常，通过与粉丝互动，既激发民众参与流域治理的积极性，又拓宽民众反映问题的渠道、提高问题反馈的即时性。通过官方网站、微信等多种渠道来宣传河长制，提高河长制的宣传成效。

结语

推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的必然要求。要想实现河长制的“有实名”到“有实效”，地方政府党委应该发挥领头羊作用，在充分落实河长制理论概念的基础上，遵循“具体问题具体分析”的原则，结合江河湖具体情况实施政策，制定建设目标、任务、措施和责任清单。要持续推动水生态文明建设“自上而下”与“自下而上”治理相结合，不断拓宽公众参与河长制的渠道，深入贯彻河长制理念，让河长制落到实处，才能形成上虞地区美丽、幸福的示范水资源，成就生态美，环境美。

参考文献

[1]《绍兴市上虞区水利局2021年法治政府建设年度报告》，载上虞区人民政府门户网站，http：//xxgk.shangyu.gov.cn/art/2022/3/22/art_1229328091_3929294.html.

[2]深入推进河清湖美健康水生态建设 我区又有3条河湖评为省级“美丽河湖”[N].上虞日报，2020年12月19日，第1版.

[3]天目新闻：《共享“水域一张图” 绍兴上虞“治水大脑”大幅提升巡检效率》，载浙江在线，https：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/sxnews/202104/t20210421_22417632.shtml.

[4]张宝杰.河长制下公众参与机制研究[D].河北经贸大学，2022.

作者简介

沈李赟（2001.05—）女，汉族，浙江湖州人，本科在读，专业：法学。

木林森（2001.09—）女，汉族，浙江温州人，本科在读，研究方向：法学。

董倩（1989-）女，汉族，湖北宜昌人，硕士，讲师，研究方向：保险法、民商法。

傅雅俊（1982.09-）女，汉族，浙江金华人，本科，医学检验主管，研究方向：卫生政策与卫生事业管理。