摘要：我国私募基金近十年已经迈入高速增长阶段，然而监管不规范、法律不完善等弊端仍在加剧非法企业利用私募基金进行金融犯罪的行为。本文以中铁中基案例为线索分析私募基金存在的问题，对其提出建议措施，为我国的私募基金监管提供参考。

关键词：私募基金；发展现状；监管对策；中铁中基

引言： 2003年私募基金宣布划入中国证监会管理至今，中国私募基金展现出强劲的增长趋势，私募基金已经成为中小型企业发展中股权融资的重要途径之一。繁荣的背后隐藏的金融犯罪行为也日益凸显，近几年随着互联网技术趋于成熟，无论是企业发行私募基金又或是投资者购买私募基金理财产品的渠道极为顺畅，无形中增加了私募基金频频“跑路”“爆雷”事件发生的概率，从2015年的泛亚金融诈骗430亿元到湖南盛大金禧200亿爆雷事件，再到中铁中基集团非法集资80亿元都反映出金融监管的漏洞是存在的，投资者造成的损失是无法挽回的。现阶段各种类型的庞氏骗局被曝光，对中国社会稳定及其经济发展高速发展的伤害显而易见，一方面，行骗主体诈骗的举动，赢得了非常大的超额收益，严重威胁着广大人民群众资金安全，投资者不但要遭到财产损失，并且面临极大心理压力；另一方面，金融诈骗案件的持续产生在一定程度上严重影响了我们国家的金融体系纪律，不益于在我国金融行业的持续发展。与此同时，在我国每一年在金融反诈骗上耗费了极大人力、物力资源、资金，这加剧了在我国社会经济发展边际效益和司法成本。因此，对中铁中基集团非法集资诈骗事件进行研究，探寻我国金融监管的真空环节，并完善监管措施成为了目前我国金融市场研究领域亟待解决的问题之一。

一、私募基金的概念

私募投资基金（以下简称私募基金），是指面向特定的投资者，相对于公共资金而言，以非公开的方式向几个机构投资者和个人投资者募集资金，它的销售和赎回方式，都是在私下与投资者沟通来完成的。因为私募基金具有不公开的特征，所以我们应采取国家相关法律规定，阻止不合理私募基金的产生及其发展。

二、私募基金的发展现状

（一）私募基金规模持续扩大

私募基金自2014年实行管理人备案制度后，迎来了快速发展。 截至2022年末，存续私募证券投资基金92754只，规模5.56万亿元；2022年新备案私募证券投资基金25617只，备案规模2399.01亿元。存续私募股权投资基金31550只，规模10.94万亿元；2022年新备案私募股权投资基金3330只，备案规模2445.58亿元。存续创业投资基金19354只，规模达2.83万亿元；2022年新备案创业投资基金5395只，备案规模2020.00亿元。

（二）私募基金管理人结构进一步优化

2022年末，协会登记的存续私募基金管理人23667家，同比下降3.8%；其中，私募证券投资基金管理人9022家，同比下降0.5%，私募股权及创投基金管理人14303家，同比下降4.7%。百亿私募基金管理人397家，同比增长1.5%；其中，百亿私募证券基金管理人113家、私募股权及创投基金管理人268家，同比分别下降1.2%、增长3.9%。管理规模为零的机构占比8.6%，较上年年底减少4.5个百分点；管理规模在1000万元以下的机构占比27.1%，较上年年底减少3.9个百分点。总之，中国私募证券投资基金行业发展势头总体向好，管理规模上涨。

（三）私募基金五大部门分工协作

我国私募基金的组织结构一般包括由投资决策委员会和风险控制委员会组成的专业委员会，投资部、研究部和交易部组成的投资管理部门，监察稽核部和风险管理部组成的风险管理部门，市场部、机构理财部组成的市场营销部门以及基金运营部门等五大部门，并由五大部门相互配合实现私募股权投资基金的招募、投资、管控和退出等整个机制运转过程。

三、我国私募基金监管的发展历程

我国私募基金最早出现是在上世纪90年代，随着上海证券交易所的成立，我国资本市场开始吸引国外的私募股权公司进行投资，并逐渐成为主导地位。直到21世纪初我国私募基金才开始在资本市场上崭露头角并逐渐壮大。同时在立法方面也是从无到有，逐渐全面并持续优化的过程。对于我国私募基金三十多年的发展历程，以时间线进行划分成三个阶段。

第一阶段是2012年之前，该阶段是受国家发改委主导监管时期。1996年发改委极力强调创投基金支持产业，将VC基金改名为“产业投资基金”。2005年发改委主导、十部委联合发布《创投企业管理办法》对创投基金实施备案管理、沿用原来的审批制度。2009年参照《创投企业管理办法》开展股权投资企业在国家发改委的备案试点工作。

第二阶段是2012-2016年，随着2012年中国证券投资基金业协会的成立从而开启了监管发展新的阶段。2013年《关于私募股权基金管理职责分工的通知》中指出由证监会开始负责私募股权基金的监督管理，标志着由多头管理向统一监管的转变。2013年新《证券投资基金法》的颁布，使非公开募集的资金进入法律监管范围，确立了私募基金的法律地位。2014年中国证券投资基金业协会发布《私募投资管理人登记和基金备案方法（试行）》规定了私募基金管理人登记方面以及私募基金备案、信息报送的相关要求，开启了对私募基金行业自律管理。同年证监会发布了《私募投资基金监督管理暂行办法》对私募基金运行过程做出了规定，就此私募投资基金在粗放发展了20年里迎来了第一个纲领性文件。

第三阶段是2016年--至今，随着前一阶段各行各业争先恐后的做起了私募，规范水平低。导致了E租宝、中晋这些非法集资的事件出现，严重危害了社会发展。为此，2016年2月，基金业协会发布了《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》对私募基金管理人登记明确了其规范性要求。从此监管思路从松变严、逐渐成熟，形成了我国目前的监管思路。

四、我国私募基金监管现存问题

（一）外部监管体系存在漏洞

一些企业以“私募基金的名号”行“非法融资之实”，根据挂证中央企业名字的形式吸引住投资者，除开承诺投资者以保底还息、高收益以外，还许诺投资者详细介绍别的投资者，能够付款对应的中介费，这类类似“传销组织”的私募基金的融资方式，从专业方面讲其实就是非法融资，是违反我国的法律的。归根结底，取决于监管组织“低准入条件、轻监管”的监管现况，从而造成诸多犯罪分子趁机非法融资。在银监会合并以前，私募基金的监管组织不统一，展现出双头监管的情况。不同类型的监管主体开展监管时而采取的方式与幅度是不一样的。其制订的行政法规也是因其固有观点和角度不一样存在一定的差别，从而为非法私募基金的疯狂生长带来了标准，与此同时各监管单位间的运行体制也是单独的，彼此之间针对监管的交流互动特别少。这在一定程度上导致具体操作中规则矛盾。这时不同类型的监管规章制度乃为非法的私募基金发展带来了自然环境，促使合理合法私募基金的蒙受损失，对私募基金行业发展创新形成了阻拦。

（二）监管立法的缺失

我国私募基金监管的立法目前不足以适应高速发展的私募基金交易市场，同时法律法规的制定需要长期的斟酌，然而金融产品的更新换代瞬息万变，因此才造成了监管立法与私募基金市场发展的脱节现象。从法律层级来看，与私募基金监管有关的法律、行政法规、部门规章都存在，但是各个内容的区别较大，在《证券投资基金法》中对于私募基金的规定少之又少，更多是通过相关金融产品的规定来确定私募基金监管的一些规则。由于缺乏效力强劲的法律层级文件，也让私募基金监管部门呈现多样化情况。这就需要制定界限明确的监管主体的权责划分、基金管理人的准入标准、合格投资者的条件、信息披露条件进而协同合作。

（三）信息披露制度不完善

信息披露制度对于私募基金投资者或者基金管理人的重要性不言而喻。目前我国私募基金信息披露制度是参照证券投资业信息披露的经验建立起来的。存有合格投资人获得真正信息成本相对高、违反规定信息公布个人行为归责惩罚不健全等诸多问题。应对合格投资人获得真正信息成本相对高难题，现有的信息公布服务平台分散化在行业监管、监管组织、基金管理人网站或者提供通道中。各信息公布服务平台间都没有存有高效的联接，这很大的减少了合格投资人对公布信息的高效使用率，进而也降低了投资效率。并且对于违反规定信息公布违法行为的归责惩罚不完善难题，信息公布现阶段针对基金管理人而言还只是一种信义义务。对于有些欠佳基金管理人所做出的违反规定或者不实的信息公布，仅借助领域内部结构自我约束与政府部门监管是不够的。

（四）基金管理人准入门槛低

首先，基金管理人的准入条件采用无实审的登记制。无实审的形成能够归因于专门性私募基金监管法律法规的欠缺。登记的形式仅仅只是对基金管理人开展实质审查，对基金管理人所备案从业者信息、现金投资情况与金融杠杆应用状况是否属实却没有进行本质监管。只是凭着基金管理人遵循领域信义义务，非常容易造成基金管理人欠佳运营。

其次，基金管理人的专业素养存有参差不齐的现象。现阶段私募基金市场形势多种多样，对基金管理人自身具有的职业素养的需求越来越高。依据《备案办法》第十六条的相关规定不难发现，在我国私募投资基金管理人的准入条件实际上门槛并不是很高。对“根据从事测试”与“三年的管理心得”的前提条件评定存在一定水份。无论是从私募基金监管的相关法律法规中，或是行业监管协会内部结构标准中，都并未对上述问题解决明确提出实质上的方式。

五、中铁中基事件

（一）中铁中基集团案例介绍

1.中铁中基集团简介

中铁中基供应链集团有限公司（以下简称中铁中基集团，英文简称CHINA RAILWAY SUPPLY CHAIN GROUP ）前身为中铁中基进出口有限公司，2015年8月，经国有企业混合所有制改革，组建中铁中基供应链集团有限公司，公司地址位于天津自贸区（东疆保税港区）亚洲路6975号金融贸易中心，核心成员为孟晨、岑鹏二人，此企业肩负着国家供应链管理产业建设经营任务、国家供应链数据、国家供应链技术标准建设每日任务及供应链管理全管理体系协助资源库建设每日任务，为国有制关键龙头企业。

2.中铁中基股权结构

第一，中铁中基集团的股权关系变更频繁，而且极其复杂，在事发前2019年5月16日至9月19日期间股权层级多达10级以上，其中中国城投建设集团有限公司及其以上部分的股权结构相对稳定。 9月19日中国城投建设集团有限公司将持有的中城投西部建设集团有限公司股权全部转让予关联公司成都中仁达投资有限公司，但中国城投建设集团有限公司仍间接持有中城投西部建设集团有限公司25%的股权。

第二，9月23日中城投西部建设集团有限公司全资子公司中兴国能集团有限公司又将其持有的中政金控贸易有限公司股权全部转让予关联公司中能海铁有限公司，从股权结构上看，中国城投建设集团有限公司将青岛供应链及供应链集团完全从其子公司行列中“剔除”。

第三，9月19日至12月11日期间，青岛供应链实际控制人从冶金人才资源开发中心变更为农村教育发展中心，两中心均为事业单位法人，冶金人才资源开发中心举办单位为国务院国有资产监督管理委员会，农村教育发展中心举办单位为中国智慧工程研究会（清华大学等高校及部分科研人员发起设立的社团组织）。

通过股权结构可以看出中铁中基集团假借央企名义募集私募基金的事实是成立的。穿透股权关系看，5月16日至9月19日期间国务院通过中央汇金投资有限公司间接持有青岛供应链股权比例最高，但也仅为35%，根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四条对国企的定义及划分，可以将青岛供应链企业性质认定为金融类央企参股子公司，但是这似乎与青岛供应链在工商部门核准的不包含金融业务的经营范围冲突。总而言之，2019年5月16日至12月11日期间青岛供应链已经被排除在金融类央企独资、控股子公司（即狭义上金融类央企子公司）范围之外，同时与实业类央企、其他央企没有任何交集。

根据国家事业单位登记管理局公开信息查询可知，中铁中基（青岛）供应链集团股权结构中的中国城投建设集团有限公司、北京中冶投资有限公司均被金融市场公认为央企背景造假，此类公司还有中国城市建设控股集团有限公司、中核恒通（北京）物资有限公司、中核国财投资集团有限公司、中国海外控股集团有限公司等。在金融市场上，该些公司商事行为往往涉嫌欺诈，导致包括自然人、商业银行在内的投资者作出错误判断，严重危害投资者权益，扰乱金融秩序。

3. 中铁中基集团事件发展过程

第一，寻找事业单位进行挂靠，通常是建筑或者基建行业，因为此行业的央企存在主办方承包下属子公司的情况，挂靠起来比较容易，如本案件中挂靠的中国城投建设集团有限公司、中城投西部建设集团有限公司等。

第二，以机关事业单位为名注册集团公司，开设自己的投资咨询公司，以投资咨询公司为名去香港开设“中字头”集团公司，再以香港“中字头”集团在大陆注册，最后以大陆“中字头”名义进行融资活动，至此假央企平台搭建成功。

第三，中铁中基集团在私募基金圈钱前的准备工作：设立私募基金管理人——檀实资本、洲实资本、云集投资；其次是基金的投资对象——中汇祥达、京北新能源等；最后是担保方——中铁中基供应链集团。

第四，2015年11月至2020年6月，中铁中基集团及其直接负责的主管人员孟晨、岑鹏等人，指使下属员工伪造财务数据中的应收账款，以一些空壳公司股权为名，依次伪造的39只私募基金商品，对对外开放开展募资。以上资管产品对外开放服务承诺保底还息，并且通过岑鹏实际控制的深圳市大众辉腾产业服务投资有限公司、大众辉腾金服信息高新科技（杭州）有限公司等销售网站公司向社会发展特定主体群众市场销售。

第五，2019年5月起，上海檀实投资管理有限责任公司（檀实资产）及关联企业公开发行的多个私募产品发生贷款逾期，商品都由中铁中基基本建设投资有限公司、中铁中基供应链管理投资有限公司给予连带担保责任。有1300多位投资人的近40亿资产不能正常撤出。第三方财富公司钜派投资也代销了约3亿元的股权并购基金。此案件中的基金托管人为青岛银行。

第六，2019年11月，上海证监局对檀实资产、洲实资产采用出示警示函的行政监管对策，并把两家企业列入“异常情况”，北京汇集项目投资也被列入异常情况。据中铁集团系列产品私募产品使用说明，财力关键看向以应收帐款为抵押物的供应链融资商品、股权投资基金产品。

4. 中铁中基集团事件结果

2022年11月30日上午，上海市第一中级人民法院（上海一中院）依规公开判决被上诉人企业中铁中基供应链管理投资有限公司（中铁中基集团公司）、被告孟晨、岑鹏集资诈骗案。孟晨、岑鹏以非法占有为目的，采用欺诈方式非法融资，数额较大，行为人都已组成集资诈骗罪。对中铁中基集团公司以集资诈骗罪被判罚款人民币一亿元，对孟晨、岑鹏都以集资诈骗罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，处以收走本人所有的财产。

中铁中基集团通过深圳市辉腾产业服务集团有限公司等销售平台，在不具有私募基金销售资质的情况下，宣称上述基金产品由具有国资背景的中铁中基集团出具担保函、应收账款全额质押，变相承诺保本保息，以举办宣传会、拨打电话等方式，未进行合格投资者调查，向社会不特定公众进行销售，累计非法募集资金人民币78.81亿余元。

（二）事件存在的违法行为

1、违规自融

目前“自融”一词并没有专业的法律术语，相关的法律法规以及行业规则对其定义并不清晰。私募基金本质上是一种信托关系，而私募基金的违规自融大多数属于按照基金合同的约定，募集资金的用途原本就是用于私募基金管理人的关联方的经营。根据中基协于2018年1月12日发布的《私募投资基金备案须知》第三条规定①，在中铁中基集团事件中，所谓的私募基金管理人：檀实资本、洲实资本、云集投资等公司都只是充当中铁中基集团本身的资金过渡池，期间还通过极其复杂且频繁的股权变更让投资者充相信央企的企业身份，实际上形成了资金自融行为，基金管理人、融资方以及担保方都是中铁中基集团建立资金池的工具，此次自融令投资者的资金在内部循环运转，没有所谓的的风险控制和监管措施。中铁中基集团的关联子公司为深圳市辉腾产业服务集团有限公司、辉腾金服信息科技（杭州）有限公司，通过股权交叉的方式，形成关联交易的路线。

2、信息披露违规

信息披露制度也被称为“信息公开制度”，这有助于投资者了解基金的运作情况，募集公司的财务状况，有助于公司的私募基金吸引资金，同时也是保护潜在投资者的利益工具，减少投资风险，更有利于监管部门对其进行管控，做好“看门人”的职责。然而，中铁中基集团发售私募基金合同中披露的托管人青岛银行，暂不具备托管资质却托管了部分私募产品，此行为是首当其冲的披露违规；与此同时，中铁中基集团虚构应收账款，伪造财务信息，诱使机构投资者和个人投资者进行投资，最终蒙受损失。总而言之，中铁中基事件中的披露违规行为极其严重。

3、挪用基金财产

依据《私募投资基金监督管理暂行办法》第二十三条的相关规定，私募基金管理员、基金托管人、基金销售机构等私募基金销售市场参加主体，应创建自有资产、基金资产等资产隔离机制，不可侵吞基金资产。但中铁中基集团公司这一场预谋已久集资诈骗案件中，侵吞私募基金财产已经达到让人目瞪口呆的水平，其募资的私募基金核算于中铁中基集团公司以及关系企业账户，主要运用于兑现前期投入人利息、付款提成、随便项目投资和个人放纵等，至事发共导致1400多名投资者具体财产损失人民币38.22亿余元。其本质上依然是一个巨大的庞氏骗局，利用后期投资者的资金支付最开始投资人的收益，并没有涉及具备盈利能力的项目。

六、优化私募基金监管的建议措施

（一）完善监督体系

国家需从宏观角度进行控制，推行统一监管与适当监管的监管标准，确立各种类型私募基金新产品的监管组织、监管方式与监管体制，避免监管杂乱的状况。另外还应确立中国证监会与中基协中间监管职责的区别界线，由于中国证监会在监管等方面的专业能力和经验，我国现阶段能够构建以中国证监会的监管为主导，行业自我约束辅助的监管体制，创建严苛公开的私募基金监管执行机制，加大惩处力度。并且还应提高监管机构监管水准，机构各监管组织学习贯彻落实国家全新的相关规定，提升各监管组织之间的沟通，弥补监管系统漏洞，完成私募基金监管信息共享分享，让私募基金犯罪分子无处躲藏。监管组织还应经常从各方面查验单位监管体制的落实情况，及时发现并处理问题。

（二）完善私募基金监管立法

尽管目前有私募基金监管管理实施细则等有关规定，但这一规定针对层出不来贫穷的私募基金违反规定乱象依然不可以起到一定的标准抵制功效，针对发展中私募基金发生的新常见问题该怎么解决均未时效性的有关规定。目前国家应当颁布大量对于私募基金的专业法律法规，进一步加强有关法治建设，对金融类违法犯罪加剧惩治，从而达到威慑犯罪分子的最佳实际效果，为私募基金创建有章可循，有法必依，执法必严，有法必依的法治环境。国务院可以采用专家座谈或专业从业人员咨询意见的方式，将存在冲突的行政法规、规章给予废止或重新解释，从根本上解决文件解释歧义而导致的监管法律空白的问题。私募基金立法也可以参考借鉴国外私募基金法规建设多年来的先进经验，不断缩短我国私募基金与国际发展先进水平之间的距离。

（三）健全信息披露制度

在对于私募基金产品进行信息披露时，政府部门监管机构和行业监管研究会应当先考虑到期待对产品监管做到哪种目的，在导致最少亏损的范围之内明确信息公布的界线。我觉得理应构建起一个多部门配合、信息互通的公布服务平台，使投资者能及时精确的得到私募基金的信息。可以大幅度降低由于信息虚假或欠缺而引起投资者权益损害，从而降低和净化处理私募基金业内纠纷案件和乱象，最后降低监管成本费。在确认了信息公布的界线后，由行业监管研究会和政府监管组织一起为服务平台给予私募基金信息，并把每一只私募基金新产品的募资、运作、撤出等多个连接点放置于平台中，由行业监管协会和政府部门一同监管信息的公布与公开。发生信息公布问题时，信息公布扣缴义务人立即发生向监管主体意见反馈信息，并接受监督。

（四）严格对基金管理人的监管

合格投资人将投资资产引入私募基金销售市场后，商品的运转与资金流通基本上由基金管理人把握。一旦基金管理人有了很多的买卖信息，尤其是在投资者交由的情形下，很容易产生内部交易、关联方交易问题。为了能防止出现私募基金管理员素质差、专业能力偏低的难题，在私募基金管理方法从业者需要通过职业资格考试的前提下，理应开设定期考核周期时间。除此之外，为解决私募基金管理员登记实质性审查问题，监管主体理应规定基金管理人在按时将从业者信息、资金使用情况、金融杠杆应用情况上报时，给予具体证明文件，当造成私募基金纠纷案件时，也可以根据征信系统探寻那时候项目上报负责人追究责任惩罚。最终，若因为内线交易等情形侵害了合格投资人的合法权益，监管主体理应在决定信誉度档案资料各期审批结果的前提下，立即对于该基金管理人作出训诫、处罚或暂停营业处罚。

注释

①《私募投资基金备案须知》第三条规定：“私募基金涉及关联交易的，私募基金管理人应当在风险揭示书中向投资者披露关联关系情况，并提交证明底层资产估值公允的材料、有效实施的关联交易风险控制制度、不损害投资人合法权益的承诺函等相关文件”。