摘要：社会资本是全面推进乡村振兴的重要力量。引导社会资本下乡，不仅是落实中央政策的需要，也是激发乡村内生动力的关键。当前，社会资本下乡还存在土地供给受限、抵押融资不畅等障碍，面临市场、政策、法律等风险，亟待通过完善政策支持、配套服务和风险防范体系加以解决，更好助力乡村振兴。

关键词：社会资本；乡村振兴；优化路径

课题项目：本文系中共烟台市委党校2022年度全市党校系统调研课题“引导社会资本助力乡村振兴问题研究”成果，项目编号：YDXKT202203

二十大报告提出，实现城乡融合发展，畅通城乡要素流动。社会资本作为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要支撑力量，是破解乡村振兴融资难题、优化乡村资源要素配置、促进城乡融合发展的重要抓手。当前，乡村振兴已进入全面推进新阶段，如何克服阻碍社会资本下乡的阻碍和风险，促进资本、人才、技术下乡，对于全面推进乡村振兴具有重要战略意义。

一、社会资本参与乡村振兴的意义和必要性

（一）落实中央政策、扩大乡村有效投资的需要。乡村振兴投入巨大，仅靠政府投入不可持续，需要财政、金融、社会多元投入。从经济学角度看，产出水平由劳动、资本、技术等要素决定，而资本在要素流动和产出变动中起主导作用。有持续大量的资本要素进入，有助于打破生产要素相对短缺的局面，提高农业整体生产效率。近年来，党中央、国务院高度重视引导社会资本投入农业农村，2013年中央“一号文件”首次明确鼓励工商资本投向农业农村领域，2015-2020年中央“一号文件”都鼓励并规范社会资本投向农业农村领域；2022年4月，农业农村部办公厅等印发《社会资本投资农业农村指引（2022年）》，明确提出社会资本是全面推进乡村振兴的重要支撑力量，需要加大政策引导撬动力度，优化营商环境，扩大农业农村有效投资。

（二）激活乡村内生动力、实现可持续发展的需要。乡村振兴关键是产业振兴，引入社会资本，将有效促进农村产业的发展。社会资本具有更强的市场捕捉力和判断力，拥有较为充沛的资金、技术、人才、管理等现代稀缺生产要素，能适应市场需求精准导入适宜产业，激活农村闲置的资源，培育乡村内生发展动能。生产要素向农业领域流动配置，也有助于优化农村资源要素结构，促进农村产业升级。随着现代化建设和管理理念的导入，也能为乡村生态建设、文化传承和社会治理的提供重要支撑，促进农村整体改革。另外，通过社会资本与农民建立紧密型利益联结机制，有助于建立农村发展长效机制，成为增加农民收入、增强农民获得感、实现生活富裕的重要手段。

二、社会资本参与乡村振兴的障碍和风险

目前，制约社会资本参与乡村振兴的一些障碍没有根本破除，既有制度层面问题，又有管理方式和思想认识层面问题，不仅增加社会资本下乡的制度性交易成本，也带来多重经营风险。

（一）存在的四方面障碍

1.土地要素供给与社会资本需求不匹配。由于农村要素市场改革滞后，土地发展规划缺乏，土地要素供给难以满足企业的需求，存在“两个用地难”问题。一方面，农业设施用地指标紧缺，流转基本农田发展设施农业的企业无法获得设施农用地，一般农田可用于设施农用地的指标也难用于产业项目。另一方面，农村集体建设用地指标审批难，且指标会优先拨付给工商业发展和重点农业建设项目；对于闲置宅基地和农房，由于缺乏土地承包经营权流转交易和抵押融资平台，企业也无法通过流转获得宅基地使用权，限制了产业项目发展空间。

2.押贷款不畅影响企业融资渠道。农业项目因投入和收益周期长，具有投资风险高、资金需求大等特征。与此同时，受土地确权登记制度仍不完善影响，社会资本投资的农业项目缺少抵押物或抵押物不符合金融机构要求，企业贷款比较困难。虽然近年来许多地区在探索农村资产抵押贷款，但由于缺少整体协同，农村资产确权颁证、资产处置市场建立、风险防范机制尚未建立起来，使得农村资产抵押贷款未能落地，导致社会资本下乡面临融资难题。

3. 隐性制度障碍影响企业投资积极性。部分地区对社会资本下乡设置过多门槛，存在准入制度限制、层层备案管理、强制企业二次分红等诸多限制，影响社会资本下乡积极性。比如有地区引入企业投资规模化种植业，企业不仅承担前提开发资金，还要给农户发放生活保障金，且收益分成也按照投资企业、第三方管理企业和农户4：3：3的比例做了具体要求。有地区规定，单个企业养殖、设施农业、粮油等租赁土地面积分别不能超过300亩、1000亩、2000亩。这些限制出于保障农民利益考虑，但也容易导致项目规模不足而亏损。

4. 基础设施保障能力存在明显制约。不少地区农村基础设施较为匮乏，基础配套不能满足投资项目需求，降低了对社会资本的吸引力。交通、住房和医疗设施的不足，限制了优秀技术人才入驻。供需对接机制和对接平台不完善，社会资本与政府和涉农区存在信息不对称，对相关扶持政策了解不到位，对涉农区“三农”发展现状和需求掌握不全面。涉农区则不熟悉各类企业的业务特长，对在哪些领域和项目实现精准对接不明确。

（二）面临的四方面风险

1. 市场风险。项目规划方面，由于缺乏系统规划引导，项目同质化现象严重，难以发挥规模集聚效应。项目投资方面，多数地区未出台财政激励奖补、免征增值税等支持政策，且由于缺少土地流转统筹管理，企业在集体经营性建设用地开发、宅基地改造项目上难度大，资金投入较大且投入后难以形成有效资产。项目经营方面，农业项目前期投资较大，回报周期长，加之农产品价格形成机制不健全，企业经营面临市场价格周期性宽幅波动风险，投资失败率较高。

2. 政策风险。地方政府对社会资本下乡存在管理“随变”现象，不少地区为吸引农业投资，以优惠政策或行政命令发展相关产业，造成企业盲目投资跟进。当主要领导更换或政策出现变化时，招商引资时开出的优惠条件往往难以落实，不但影响政府信誉，也会侵害农民和投资者权益。各地尚未出台明晰的社会资本振兴乡村产业管理办法，对产业项目投资、运行过程的监督和服务不到位，许多下乡企业受短期优惠扶持政策驱使，资本抽逃时有发生。

3. 信用风险。农村社会信用体系建设总体滞后，企业与农户合约稳定有待加强。农户层面，由于拥有耕地的承包权、宅基地资格权，个别农民为了获得更高收益存在提高租金的倾向。一些农民契约意识淡薄，订单农业不能落实，损害企业合法权益。社会资本方面，企业与农户的利益联结机制不够完善，一方面，个别企业凭借资金优势和对政府的影响力强势介入，农民缺乏规划参与权、收益分成谈判权，出现损害农民利益的风险；另一方面，若不能很好地控制项目经营风险，造成烂尾工程，容易引致农民利益受损等社会风险。

4. 法律风险。依据当前土地管理相关法律法规，农村集体资产不能对外交易，只能在本村范围内进行处置。农村集体经济组织以集体产权入股企业进行农业或非农项目开发后，当组成的合作公司面临资产处置时，按规定只能处置企业资产，不能处置集体资产，企业事实上要承担全部债务处置风险。

三、社会资本参与乡村振兴的对策建议

为更好引导社会资本参与乡村振兴，需立足破除障碍，加强风险管控，在充分尊重市场规律前提下，构建系统化的政策支持体系，促进社会资本在乡村振兴中发挥更大作用。

（一）完善政策支持体系

1. 优化土地资源配置，解决项目用地瓶颈。加快推进农村资产确权颁证，建立健全现代农村集体产权制度；完善用地政策，搭建农村土地承包经营权流转交易和抵押融资平台，提高闲置资源利用效率；适当扩大设施用地上限规模，用地指标向乡村振兴产业项目倾斜；支持社会资本参与盘活农村存量建设用地，帮助企业合规利用存量设施农用地，更新改造集体建设用地上的闲置厂房和闲置宅基地，以此新增的耕地和节余的建设用地，优先用于乡村振兴产业项目发展。

2.探索产权抵押融资，解决企业融资难题。完善农村产权价值评估体系，鼓励地方政府加快推进农村产权确权颁证，同时配套设立农业保险和风险补偿金，保障农村产权抵押贷款机制顺利运行。推广先进地区农业设施抵押贷款经验，扩大农村抵押担保物范围，鼓励银行接纳农村房屋、大棚养殖圈舍等农业生产设施抵押与果园苗木、活体动物等生物资产抵押。支持涉农金融机构立足农村发展实际，创新金融产品和服务，优化信贷业务流程，为社会资本参与乡村振兴提供多层次、全方位金融服务。

3.构建利益联结机制，促进发展成果共享。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，在社会资本和农民之间建立紧密的利益联结机制，推动形成价值共生、利益共享的良性互动机制。比如，鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”“农民入股+保底收益+按股分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”等利益联结方式，与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体，做大做强新型农业经营主体，让社会资本和农民共享发展成果。

（二）完善保障服务体系

1.加快补齐农村基础设施短板。加大投入力度，改进农村环境治理，加快推动村配套基础设施建设，完善农村物流基础设施末端网络。搭建综合服务平台，提供一站式跟踪服务，以良好的软硬件设施吸引更多社会资本进入乡村振兴领域。创新引才政策，多措并举吸纳人才参与乡村振兴。在大力培育土专家的同时，积极从外部引入乡村振兴所需各类人才，辅之托底保障、人才激励等方面优先保障，为社会资本持续投资乡村振兴提供坚实的人才支撑保障。

2.提升基层政府保障服务水平。做好部门统筹，以城乡融合发展为出发点，清除各类制度性障碍。深化农业农村领域“放管服”改革，引导地方政府从选择产业向服务产业转型。畅通政企沟通渠道，及时了解企业诉求，出台政策服务指南，让市场主体形成明确的政策预期，减少投资风险，提高投资效率，增强对社会资本的吸引力。构建全程全域服务流程与机制，对基础设施、公共服务等影响农民利益的重大项目，定期跟踪监督及时纠正查处违法违规行为。强化空间规划约束，加强风险防控，避免乡跑马圈地、盲目投资导致的伤农、挤农现象，同时依法保障投资者合法权益和财产安全。

（三）完善风险防控体系

1.完善土地要素流转风险保障机制。建立健全资格审查制度和动态检测制度，加强土地用途监督检查，规避社会资本可能出现的“非粮化”“非农化”问题。推广先进地区建立土地流转风险保障金制度的做法，防范农户因企业违约或经营不善“跑路”而遭受损失，维护农民合法权益。

2.构建专业化、平台化信息服务机制。针对当地社会资本集中投入的行业，建立专业化的市场信息服务机制，加强重大项目的政企对接，为企业生产决策提供依据。利用互联网、新媒体等搭建信息平台，及时发布社会资本参与乡村振兴的典型经验与失败教训，为企业合理选择投资领域、投资规模等提供参考。

3.健全法律法规和信用体系建设。适时推动相关法律法规修订工作，探索农村集体资产跨村流转、处置的办法，完善农村集体资产对等的责权利关系。加快农村社会信用体系建设，推动农村居民信用体系、企业诚信管理制度建设，建立个人借贷以及企业发债、贷款、担保等信用交易及生产经营活动与诚信履约挂钩机制。

参考文献

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