摘要：随着信息化时代的汹涌而来，除却经典而传统的科层制以外，新兴的数字治理也成为了我国国家治理中一种不容忽视的治理范式。科层制与数字治理之间的关系引发了人们的思考和争论，本文则试图引入波兰尼的嵌入性分析框架以明确两种治理范式关系的目标。在此基础上，本文还讨论了科层制与数字治理的交互与融合，也即科层制在信息化时代面临的危机以及数字治理对危机的纾解，并针对两者的嵌入与融合提出了相应的路径与措施。

关键词：科层制；数字治理；嵌入性

一、问题的提出

科层制（或称官僚制）是公共行政组织的传统范式，因为其技术理性的内核极大提高了行政效率在工业化社会备受推崇。随着后工业化社会以及信息时代的到来，新的治理范式——“数字治理”被适时提出，为政府服务的公开化、便捷化和高效化注入了活力。针对这两种治理范式，党和国家一直都十分重视：在提升科层制运作的效能方面，党的十九届四中全会公报指出：“把制度优势转化为国家治理效能，完善国家行政体制，优化政府职责体系，优化政府组织结构，提高行政效能。”在推进数字治理方面，国务院办公厅在2018年6月印发《进一步深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》。然而问题在于，这两种治理范式之间是二元对立的竞争或取代关系，还是同时兼存的嵌入与融合关系？如果是后者，随之而来的“体用之争”又该如何回应？以及最后，如何促进两者之间的嵌入与融合，也是本文试图解答的问题。

二、概念辨析与“体用之争”

（一）概念辨析

1.科层制

科层制，又称官僚制，是马克斯·韦伯在“政治与行政二分”基础上建立起来的法理型组织管理体制。韦伯认为，科层制就是建立在法理型权威统治基础之上的一种适应现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织制度和管理形式，是一种被理性设计出来的，旨在协调众多个体的行为活动，从而有效地完成大规模的管理工作，并且以实现组织目标为功能的合理等级制组织。由于建立在法理型权威基础之上，科层制因此具有如下特征：明确的分工；等级森严的权力体系；依赖规程和文书；组织管理的去人格化；专业的培训机制与人事行政制度；固定的薪酬等。中国具有悠久的科层制传统，现在运行的中国特色社会主义行政制度可视为韦伯科层制与古代官僚制的结合。

2.数字治理

随着信息技术在政府中的大范围渗透及其对传统政府治理模式的突破，“数字治理”这一概念被适时提出，“它所倡导和关注的是治理主体与客体之间的信息互动以及社会公众利用技术参与公共事务的能力”。基于此，数字治理是信息通信技术（ICT）渗透政府内外行政过程的产物，内含数字要素与治理要素的结合，体现了“电子政务”从技术层面向治理层面的飞跃。它是一个将信息技术的有效性从政府组织内部扩展到外部的过程，不仅对政府组织内部“赋能”，而且对外“赋权”公众，使公众能够通过信息技术开辟的渠道参与政府决策过程，从而促进政府管理向“以公民为中心”治理的转变。

（二）科层制与数字治理的“体用之争”

目前，人们对科层制与数字治理之间关系的认识存在两种截然不同的对立思维。一方面，偏向信息技术能发挥更大作用的乐观派坚信，“互联网+”和大数据的出现能够在信息时代创建官僚制再造的奇迹，打造扁平化政府，甚至摒弃官僚制的存在。另一方面，科层制捍卫者认为尽管大数据有其效果，但是大数据治理可能在伦理上、隐私上、安全上蕴含的风险和危机让他们不得不对其持怀疑态度：谁能因何使用公共数据？政府应该被允许从公民中获取和持有多少数据，其目的是什么？如何保证数据不用于作恶或者恶人之手？政府能够有效分析和运用多少数据？

上述争论涉及对信息时代科层制和数字治理的有效性和局限性，以及如何处理两者之间的关系。然而，片面地关注这两种治理模式的优劣，把它们之间的关系归结为二元对立并无实际意义。事实上，在科层制的悠久传统和信息时代的背景下，二者缺一不可，所以本文将从嵌入性的角度重新探讨二者之间的关系，以加强数字治理与科层制的兼容性、协调性和契合性，提高我国的国家治理效能。

三、对科层制与数字治理关系的嵌入性分析

（一）分析框架——嵌入性

嵌入性（embeddedness）是著名政治经济学家波兰尼为分析市场与社会的关系而开创的一种分析框架。在此框架中，市场与社会并不是分开对立的，市场作为一种运行机制内嵌于社会体系中，附属于政治、宗教和社会关系。当市场脱嵌于人类社会关系，成为支配性的资源配置方式，原有的社会互惠和再分配规则被边缘化而破坏社会导致巨大悲剧。波兰尼的嵌入性分析框架，对于探讨如何处理科层制与数字治理之间的关系具有很好的参照意义。那么随之而来的问题就是，谁嵌入谁？

很明显，科层制嵌入数字治理的治理模式会引发较大风险，因为在此种模式之下，科层制运作服务于大数据运作逻辑，政府则会逐渐丧失社会公共价值，往往导致 “数字利维坦”和大数据牢笼，产生严重的社会后果。因此两者之间关系模式的理想目标应当是数字治理嵌入科层制。这种模式秉承公共价值和服务社会的理念，坚持政府在公共治理中的主导地位，兼具工具理性和价值理性，目的是通过更好的数据治理提升科层制的运作效率。在这种模式中，数字治理只是作为政府治理中的一种技术手段，其运作服从科层制运作和社会公共价值要求。即使可能存在科层制运作滞后于信息技术发展的情况，这种限度也只局限在科层组织内部，而且其危害可以通过组织变革和优化管理加以改进。

通过嵌入性分析，本文已明确两种治理范式关系的理想目标，继续需要思考的是，数字治理作为嵌入性以及辅助性的工具手段，与科层体制之间产生了怎样的交互——信息化时代给传统的科层制带来了哪些冲击，以及数字治理又通过哪些层面使这些危机得以纾解？

（二）科层制与数字治理的交互

1.科层制在信息时代面临的危机

随着信息时代的到来，数字化思维日益深入公共治理之中，挑战以管控为导向的线性封闭思维，倡导以融合为导向的非线性生态思维，因此科层制所表现出的工具理性至上逻辑与数字时代治理追求的公共价值格格不入，科层制不可避免地面临价值危机、制度危机和绩效危机。

①价值危机

科层制片面追求工具理性而压制价值理性，以及科层政府作为单一的公共价值提供主体，这成为引发科层制价值危机的根本原因。工具理性和价值理性是韦伯提出的两种理性类型，工具理性关注达成目标的手段而非目标本身，认为只要精确地控制过程就能达成目标；而价值理性则关注目标本身的终极意义，体现出符合人之本性的初衷。由此可见，科层制是工业化社会追求工具理性的产物，因为科层制的结构特征符合技术理性的原则及其与工业化社会追求行政效率至上的要求相吻合，成为其得以制胜的根本。不过，科层制所面临的价值理性缺失问题也意味着科层制本身就孕育了自身难以克服的价值危机，只不过这一危机会随着后工业化社会的来临才越发难以调和。

②制度危机

科层制奉行“规则之上”，而技术变革以及个体价值的崛起则呼唤弹性化的自治模式，这成为引发科层制制度危机的根本原因。随着后工业化时代的来临，一方面，信息技术的发展导致组织中知识和信息的分布发生了变化，知识和信息的分布不再集中于高层，而是广泛分布于组织的各个层级，由此导致决策模式发生变化，常规性决策权需要向下属转移，权力的等级制也因此受到挑战；另一方面，日益复杂的环境对行政人员提出了创新性的要求，但严格的管控模式旨在追求精准性和稳定性，无法激发创新思维，也无法满足行政人员对彰显个人价值的渴望。

2.数字治理对科层制危机的纾解

①“善治”价值目标对价值危机的纾解

作为数字政府的价值目标，“善治”与政府、公众和市场的共治模式相匹配。而数字治理是一种协同治理模式，有助于促进政府、公众和私营部门等多元主体的参与，在尊重民意和充分协商的基础上实现价值共识和公共价值最大化，是对“善治”的回应：以区块链技术为代表的数字技术正在加强平等、协作和共享，平台的开放性、横向结构和参与性降低了信息不对称的程度，以减少道德风险和逆向选择的风险，并通过政府与公众和私营部门的对话以促进多方参与治理和公民参与公共进程。

②“弹性化”管理对制度危机的纾解

弹性化的制度管理成为数字治理下政府内部管理的制度基础，这与官僚制中非人格化的命令和规则形成了鲜明的对比。而技术变革为科层制政府的弹性化转型提供了可行性，尤其是数字技术的平台化特征，解构了科层制结构中自上而下的集中指挥与被指挥关系，平台的建设实现了信息与知识的共享，并通过模块化的应用程序完成程序化的决策，弱化了垂直管理层次，形成了领导协调和基层人员自我管理的内部分权治理体系，促进了行政人员工作重心向注重创新的方向转移，增强了对公众需求的快速反应能力。

四、路径与措施

（一）推动政府治理理念的转变

数字治理凭借其交互性促进了政府、企业与民众等多元主体的相互合作：一方面，互联网企业具备的技术优势、平台优势和公民渗透程度优势均成为政府与其合作提供公共服务不可或缺的基础；另一方面，数字治理本身对公民的赋权提高了公民在政治互动中的地位，使其以更为平等的身份参与到公共治理的进程中，更通过大数据、云计算、人工智能等新技术实现了不同主体间的信息共享，为政府制定公共决策的开放化、精准化提供了技术保障。由此可见，在政府外部，政府需要由传统的单一主体治理理念向政府、企业与社会多元主体协同治理理念的转变，构建主体间平等合作的互动关系。在政府内部，网站、社交媒体以及大数据等信息技术的应运而生，更是为构建“互联网+政务”的服务模式，实现扁平化、网格化的政府结构，打造“服务型政府”提供技术支持。

（二）建构开放扁平的政府结构

如果说理念转变是基础工程，那么推动政府结构转型则是最关键的一环。总体而言，大数据时代的政府组织体系转型需要形成双重突破：第一重突破是注重从封闭到开放。政府要逐步形成上下互动、信息共享、通力合作的组织体系，政府也要在外部开放治理边界，鼓励社会组织、公众等多元主体积极参与政府治理，通过大数据平台表达意愿、参与决策，成为政府治理活动的信息输入者和决策者，构建开放、多元的组织体系。第二个突破口是由科层制向扁平化发展。基于权责划分和上下级监管的官僚体制，过于强调上下级之间的命令与服从关系，其结果是“政府治理的官僚科层制弊端难以用传统方法解决” 。因此，应利用大数据拉平政府上下级之间的层级关系，打破纵向层级与横向分工合作的制度障碍，促进政府扁平化组织结构的形成。

（三）助推电子政务的良好发展

电子政务为政府公开信息、提供服务、加强与公民的互动提供了难得的机会，为有效治理提供了新的工具。首先，政府要回应社会关切，建立健全信息公开机制，满足公民对政府工作的了解、参与和监督的意愿。第二，政府应利用“网络问政”的新模式，降低信息不对称性，有效回应公民的诉求，提高公共服务的质量，第三，利用电子政务产生和收集的大数据，回应当代社会公民关于“公共价值”的呼唤，为制定更加准确有效的公共政策提供有力支持。最后，打破传统层级部门之间的“数据孤岛”的技术壁垒，使数据能够在部门之间横向流动，提高政府组织的内部效率，使政府更加高效、低成本地运行。

参考文献：

[1]中共十九届四中全会在京举行[N]. 人民日报，2019-1101（001）.

[2]国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知[EB/OL]. （2018-06-22）[2019-12-11]. http：//www. gov.cn/zhengce/content/2018-06/22/content_5300516. htm？trs=1.

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[5]Dunleavy P， Margetts H， Bastow S， et al. Digital era governance： IT corporations， the state， and e-government[M]. New York： Oxford University Press， 2006： 10.

作者简介：

汤雨娟（1999-），女，湖南岳阳人，硕士研究生，研究方向：政治学理论。