摘要：自新中国成立以来，党中央和政府制定了一系列高校毕业生就业政策，其演变脉络经历了统包统配阶段、双向择业阶段、促进就业和鼓励创业阶段四个阶段。从历史制度主义的历史分析范式发现，政策出现路径依赖现象的主要原因包括高昂的调整成本、自上而下的政治体系等。而两个促进政策变迁的关键转折点——经济体制转型和经济发展新常态使得我国高校毕业生就业政策进入了新的阶段。国家宏观制度环境等因素构成了结构分析范式，为政策的演变提供了新的动力。未来高校毕业生的就业政策将以创新创业政策为主要抓手，不仅解决就业的需要，更为经济转型发展和创新型国家的建设培养重要的后备力量。

关键词：高校毕业生；就业政策；历史制度主义；变迁逻辑

一、问题的提出

新中国成立以来，为实现高校毕业生高质量就业，党中央和政府制定了一系列高校毕业生就业政策，逐渐形成了一个较完备的中国高校毕业生就业政策体系。国家教育部发布的《中国教育概况》显示，2017-2019年间，每年全国毕业研究生同比增长4.6%、5.8%，每年全国普通本专科毕业生同比增长2.4%和0.7%[1]。伴随学生数量的增长，就业竞争也日趋激烈。2022年是受新冠疫情冲击的第三年，截至当年6月，全国大学应届毕业生首次突破千万大关，达到1076万人，同比增长18%，规模和增量均创历史新高，而2023年高校毕业生规模预计1158万人，毕业生数量同比增长82万。

建国74年以来，我国高校毕业生就业政策经历了漫长演变。对政策演变过程的分析，有利于深入把握当前存在的大学生的就业问题，从而更好地发挥政策对高校毕业生就业的引导作用。为此，本文利用历史制度主义的分析范式，集中梳理新中国成立以来高校毕业生就业政策的演变和历史沿革，主要分析经历了哪几个阶段，有哪些动力机制，演变的关键节点等问题，以期为理解和创新就业政策提供新的思维框架和理论支撑。

二、历史制度主义分析范式

新制度主义的三大流派之一的历史制度主义引入历史维度，重点研究制度与行动者的关系，其中历史分析范式和结构分析范式是历史制度主义中的两种重要的理论分析范式。

历史分析范式梳理政策的时间序列演变，强调在历史发展进程中过去的制度对现在和未来的政策选择的影响，以制度演进中的变迁模式和动力机制分析为主要研究内容[2]，主要有三类理论，即制度生成理论、路径依赖理论和断裂均衡理论。制度生成理论认为，新制度的建立是政治冲突的结果，冲突的根源在于旧制度[3]。路径依赖考虑了政策扭转或停止的高成本，制度一经实行就存在“运行惯性”，但也正因如此才使得制度具有相对稳定性。断裂均衡理论是指政策发展中均衡的存续时期和断裂的“关键节点”。

结构分析范式遵循结构因果观，即在一个复杂多元的整体中，其各子结构影响整体结果。历史制度主义认为政治制度会受到多要素及其排列组合方式的影响。该范式主要包括三种分析逻辑：“背景-制度”结构把制度纳入国家宏观政策的分析框架当中，侧重强调宏观制度对具体制度的影响；“制度-变量”强调是制度运行之下，各变量对制度产生的作用，研究各部分对制度整体的带来影响；“制度-行为”则加入行动者作为研究对象，探讨在制度运作过程中各相关行动者与制度的互动关系。[4]

三、发展脉络：我国高校毕业生就业政策的沿革

以高校毕业生就业政策演变过程中颁布的重要文件或发生的具有重大意义的历史事件为判断依据，文章将新中国成立以来高校毕业生就业政策的演变脉络划分为四个阶段，分别是统包统配、双向择业、促进就业和鼓励创业。

（一）统包统配阶段：1949年～1984年

新中国成立之初，内有百废待兴的发展难题，对外受到两极格局下的影响。为尽快建设各项事业，党和国家采取向苏联学习的发展策略，结合当时国内实行的计划经济模式的特点，采取了指令性的分配模式，将毕业生等需要就业的人员统一“包”下来安置，并统一分配工作，这一历史时期的劳动力配置方法称为“统包统配”。

1950年颁布的针对高校毕业生工作分配通令从国家全局出发，将区域的发展需求和毕业生的就业需求相结合，将有能力有知识有技术的大学毕业人才按需分配。为了进一步细化毕业生分配工作，国务院在1981年的改进报告中提出“抽成调剂，分级安排”的办法，分别对教育部直属、中央业务部门主管、省市自治区主管的各类高校采取不同的分配政策，考虑到各高校的面向区域、所属地区、相关专业和系统，尽量满足全国整体、各地方、各行业的需求，以求实现对人才的合理分配。

（二）双向择业阶段：1985年～2000年

随着改革开放带来的经济发展和社会进步，统包统配分配政策已经逐渐不能满足中国的发展需求，对高校毕业生的就业政策改革势在必行。1985年，国家出台《中共中央关于教育体制改革的决定》，高校毕业生的就业模式转变为毕业生和用人单位之间的双向选择模式。在国家计划指导下，结合毕业生本人志愿和学校推荐，用人单位对毕业生实行“择优录取”。1994年发布的改革试点意见提出高校要引导学生积极参与就业市场竞争，由国家政策方针、学生学业表现、劳动力市场需求等方面构成就业择业参考标准，同时国家不再进行行政分配。2000年，在我国高校毕业生分配就业史上扮演重要角色的派遣证退出历史舞台，取而代之的是适配新的就业政策的报到证，就此结束了毕业生国家分配工作的历史，在市场经济的发展下开启了大学生市场导向、双向选择与自主择业的就业里程碑。

（三）促进就业阶段：2001年～2014年

“报到证”的出现意味着高校毕业生就业政策的关注重点从计划导向转变到市场主导，充分发挥市场的作用。自世纪之交开始的高校扩招政策，快速扩充了我国高等教育的人才队伍，不过这也同样带来了另一个问题：如何保证大量高校毕业生就业。因此围绕促进高校毕业生积极就业问题，政府颁发了一系列文件将就业难题分解细化，推动落实。

为进一步合理配置高校人才资源，落实科教兴国战略，国务院于2002年转发了深化就业制度改革的意见，意见重点指出要鼓励高校毕业生走入基层，引导毕业生投身基层建设，同时强调中小企业也应在帮助高校毕业生就业中发挥关键作用。2008年受到金融危机影响，国内经济的波动对就业市场产生了的负面效应。为了振作经济、提升社会活力，2009年国务院再次向各地方政府、各企业、各单位部门发文，要求同各高校一道展开合作，增加就业机会、舒缓就业形势。

（四）鼓励创业阶段：2015年至今

在经济全球化的大背景下，国家的创新能力的越来越重要，创新不仅能推动经济建设，在国际竞争中脱颖而出也十分关键。为了鼓励高校毕业生把握新的发展机遇，建设社会主义现代化强国，2015年李克强总理提出“大众创业，万众创新”的号召。自此鼓励创新创业成为促进高校毕业生充分就业的新的发力点。

2016年5月，教育部强调，高等教育综合改革的重点是创新创业教育改革，各高校要积极落实文件精神，并提出创新创业教育要与专业学校和实习实践将结合，释放创业带动就业的“倍增效应”。2020年以来，经济发展受到疫情冲击，就业市场不景气，高校毕业生的就业问题亟待解决。为解决这一问题，教育部发布通知，加大创新创业支持力度，引导高校毕业生投身城乡社区，鼓励高校毕业生通过多种渠道和形式创新创业。

四、我国大学生就业政策的均衡与断裂

历史分析范式聚焦历史演进过程中的重大事件，在过去已有的政策对现在政策选择、演变的影响，研究政策演进历程中的“路径依赖”和“关键节点”，是以一种更为宽泛的研究视角来探寻政策变迁的规律。

（一）制度均衡：路径依赖

“路径依赖”的概念源于经济学，被历史制度主义引用来表示政策存续时期的特点，当某种制度被选定执行后，受制度惯性影响，该政策就会得到持续发展。纵观建国以来我国高校就业政策，其路径依赖出现的主要原因在于高昂的调整成本、自上而下的政治体系、广泛的政策协同等。

首先，建国70多年来，为合理配置高校人才资源，国家各部门在各阶段都对高校毕业生的就业工作倾注了很多心血。对于中国这样庞大体量的国家而言，每一次政策的调整和落实，都需要投入大量的人力、经济等成本，转变政策路径来调整政策方向，甚至政策退出都会使得成本急剧增加。其次是自上而下的政治体系。政治组织呈现出的是“自上而下”的运行特点，等级特征十分鲜明。政策确立并提出之后，在国家强制力量和行政命令的双重约束下，就业政策从中央到地方再到高校，逐层下发落实，下级部门按指示贯彻任务的过程使制度均衡得到强化。然后是广泛的政策协同。任何一项政策都不是单独实行的，政策目标的实现需要政策在与其他相关政策和非正式制度的相互补充中完善和细化。为了保证就业率，满足基层和艰苦地区对人才的需要，1985年以来出现了各项高校毕业生基层就业政策，与“三支一扶”、“西部计划”等基层就业政策也是对大范围的就业政策的补充。

（二）制度断裂：“关键节点”

依据历史制度主义的研究视角，政策制度的变迁并不是从始至终的完全平衡，而是在“存续时期”和“制度断裂关键节点时期”的循环过程中螺旋上升。70多年来我国高校毕业生就业政策的实践中，有两个促进政策变迁的关键转折点，分别是20世纪90年代左右的经济体制转型和2013年开始出现的经济发展新常态特征。

对建国以来我国高校毕业生就业政策演变产生重要影响的第一个“关键节点”是经济体制转型。1992年邓小平同志发表南方谈话，其中“计划和市场都是经济手段”等论断引发经济发展的思想思潮解放，同年十四大正式提出转变计划经济体制为市场经济体制。改革开放后中国经济发展进入历史新阶段，作为市场资源的重要组成部分的人力资源得到了广泛关注。第二个“关键节点”是我国经济发展出现的新常态特征。2012年开始，我国经济的高速增长逐渐放缓，进入增速减档时期、结构调整的阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的特殊时期。与此同时次贷危机引发的金融风暴的余波仍然深刻影响着各国的经济，西方各国经济发展长期处于低速状态。在此背景下，面对调结构、稳增长的经济发展新任务，创新驱动成为新常态。国务院提出“以创业带动就业”，促进大学生自主创业，解决大学生就业政策的需要。

五、我国大学生就业政策的变迁

结构分析范式从动态视角分析政策变迁的深层原因，强调的是各政治变量的序列关系和变量之间的组合关系。在接下来的分析中，主要侧重研究“背景”、“变量”和“行为”三类因素与“制度”的相互作用。

（一）背景：国家宏观制度环境的主导作用

历史制度主义学派在政策制度的选择、变迁时，重点关注的是国家宏观制度环境在其中的作用。有学者提出，国家宏观制度直接影响制度的生成、发展和演变[5]。从前文可以看出，国家宏观制度环境的变化发展一直发挥着主导作用。

建国初期，国家提倡一切向苏联学习，我国经济的重要特征就是高度集中的计划经济体制，因此高等教育领域的集权管理体制也同步建立，高校毕业的人才资源由政府根据国家工业建设、经济发展和社会治理等需求统一进行分配。到了1978年十一届三中全会做出了改革开放的伟大决定，就业政策也明确提出采用用人单位择优录用“双向选择”、“自主择业”等就业新路径。进入21世纪后，社会各领域对人才的需求越来越大，国家也着力提升就业政策和服务的多样化与系统化，先后制定颁布《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》等系列文件。2012年，党的十八大报告提出“促进创业带动就业”的战略[6]；2017年颁布的《“十三五”就业规划》要求“积极扶持就业新形态，不断拓展就业新空间”，加强政策储备。2021年十四五规划提出“实现更加充分更高质量就业，城镇调查失业率控制在5.5%以内”的新目标。而这一目标需要靠建立促进创业带动就业、多渠道灵活就业机制来实现[7]。

（二）变量：相关政策的多维作用

在高校毕业生政策演进的过程中，除了国家宏观制度环境的影响，建国以来的稳定就业政策、顶替就业政策、以及近年来的基层就业和人才政策等政策也发挥了重要作用。

建国初期，为团结人民群众实现社会和谐，政府在发展经济的同时，还要对曾经在旧社会任职的公职人员、农村进城劳动力、城市失业人员等进行合理妥善的安置，因此出现了稳定的就业政策，如《关于旧人员处理问题的指示》，“统一介绍、统一调配”的配置方式慢慢就确立了下来[8]。最早的子女顶替就业政策为1953年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》[9]，其中的接班顶替制度最初只适用于因公死亡和因公致残的职工及其子女，属于劳动福利政策。在其后的几年间为了满足生产需要的大量人力，接班顶替的制度适用范围逐渐扩大。同时，我国一直都制定了明确的基层就业政策，从初期的分配性基层就业，到“自主择业”体制下的引导性基层就业，再到进入21世纪后的专项性基层就业和新战略部署下的规范性基层就业[10]，高校毕业生基层就业政策随着经济体制转型和改革开放不断推进，最终基本形成一套完整的政策体系，在促进高校毕业生就业方面发挥着重要作用。据统计，2000-2019十九年间，各级政府相继出台了704条相关人才政策[11]。作为创新创业的能动参与者，合理的人才培养和人才政策支持可以有效促进创新、进一步推动创业就业。

（三）行为：行为主体的互动作用

在政策演变的过程中，行为主体与高校毕业生就业政策的互动作用同样十分关键，分析在这过程中多元行为主体的影响可以发现，就业政策的改进、调试是两两之间的互动关系甚至多主体的交互作用结果。其中涉及到政府、高校、用人单位和毕业学生四类行为主体。

在建国初期高校毕业生的就业是由政府分配决定的，根据当时社会、经济的建设需求，毕业生自然地流向需要的地方。但随着社会发展变迁，这种统包统配政策的缺点也不容忽视，统包统配意味着毕业无忧，无需担心就业问题，一旦学生意识到这种“优势”就极有可能丧失学习的积极性主动性，在校时期得过且过，从思想到实践各层面都变得被动，最终有了“铁饭碗”却缺乏真才实学。当中国掀起市场化思潮，开始建设社会主义市场经济之后，私营、民营等企业大量成立发展，对各种类型各种层次的人才的需求越来越大，而各类国有企业为适应经济发展形势也需要面向市场进行内部调整，对人才的种类和特性也有各自的目标，在这种情况下，过去国家决定人才去向的政策明显不再适用，这也促进了就业政策的演变。伴随着国际形势的改变和国内经济发展增速减档，高校毕业生人数也在历年增加，学生就业难度越来越大。据2020年一篇博士研究生的调查现实，大学生对创新创业政策的满意程度并不是特别高，而其中对缺乏针对大学生的创业优惠政策的不满比例最高，达40%[12]。当政策实施过程中的参与主体对政策产生实际需求时，对政策的演进、变迁的推动作用是直接而具体的，这类毕业生成为了旧政策改进和新政策出台的重要驱动力。

六、结论

历史制度主义强调的是在历史发展进程中制度与行动者的双向作用。在回顾了新中国成立以来党中央和政府制定的一系列高校毕业生就业政策后，得出三点主要结论：

第一，在国家宏观制度环境、相关政策和行为主体与高校毕业生就业政策的互动作用下，将高校毕业生就业政策划分为“统包统配——双向择业——促进就业——鼓励创业”四个阶段。

第二，建国以来我国高校毕业生的就业政策演变既有明显的“路径依赖”特征，“关键节点”又发挥了强势的影响作用。无论是推出成本的经济账还是整个政治系统运行过程中政策协同等因素，都使得就业政策在一定时期保持稳定，出现相应的存续时期的平稳发展态势。而上世纪90年代的经济体制转型和2013年开始的经济发展新常态又改变了政策的演变方向，打破了存续时期的政策平衡。

第三，以历史制度主义的结构分析范式为依托可发现，国家宏观制度环境的变化发展一直在政策演变历程中发挥着主导作用，此外顶替就业政策人才政策等相关政策产生了多维影响。

“大众创业、万众创新”是创业就业政策的倡议书。一方面，我国高校毕业生就业政策的发展和改革要抓住“关键节点”，集中力量探索创新创业相关行为和配套制度，明确推动创新型国家建设这一目标定位；另一方面，要在完善高校创业就业政策内容的基础上，强化政策的执行力度，真正发挥政策的效果。最终达到合理配置高校毕业生，充分发挥其社会主义现代化建设中坚力量的作用。

参考文献：

[1]赵婀娜.全力开发落实政策性岗位——稳住高校毕业生就业“基本盘”[N]，人民日报.2020-12-14.

[2]周光礼，吴越.我国高校专业设置政策六十年回顾与反思——基于历史制度主义的分析[J].高等工程教育研究.2009.（05）：62-75

[3]张西勇，杨继武.历史制度主义视域下我国城市街道办事处的制度变迁[J].中国行政管理.2012（12）：69-73

[4]罗红艳.我国公立大学治理政策变迁的制度逻辑——基于历史制度主义的分析[J].中国高教研究.2014（03）：16-21+41.

[5]李靖，李春生.我国城市基层治理体制变迁研究——基于历史制度主义范式[J].湖北社会科学.2018（73）：45-52

[6]吴立保，吴政，邱章强.我国大学生创新创业政策的变迁逻辑与政策建议——基于历史制度主义的分析[J].阅江学刊.2017（49）：147-148

[7]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021-5-3

[8]谢秀军，陈跃.新中国70年就业政策的变迁[J].改革.2019（302）：16-26

[9]姚佳胜.子女顶替就业政策影响下教育目的变迁及政策因应——基于教育公平的视域[J].当代教育科学.2014（05）：48-50

[10]钟云华，刘姗.新中国成立以来高校毕业生基层就业政策变迁逻辑与发展理路——基于1949—2020年政策文本的分析[J].高校教育管理.2021（86）：114-124

[11]刘春林，田玲.人才政策“背书”能否促进企业创新[J].中国工业经济.2021（396）：158-175

[12]莫童.浙江省扶持大学生创业的政策研究[D].上海交通大学，2020：34

作者简介：

张新宇（1997-），女，汉族，四川成都人，四川大学，硕士研究生，研究方向：电子政务与城市管理。