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摘要：要牢牢守住18亿耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。持续严厉打击占耕地建房等私搭乱建违法违规行为，严守耕地红线。

关键词：宅基地；建房审批；耕地

一、问题提出

万物土中生，有土斯有粮。尽管近些年来我国粮食连年丰收，但粮食供需一直处于紧平衡状态。加之当前国际环境比较复杂，进一步加剧了粮食安全风险，放大了粮食安全的不确定性。耕地是粮食安全的基础，因此，我们必须把耕地保护摆在极为重要的位置。当城市扩张、经济发展和耕地保护之间存在矛盾时，耕地保护产生的经济效益更低，常常难以被优先考量。有些人并没有深刻认识到我国人多地少的基本国情，没有看清乱占耕地建房行为的危害，没有形成守护耕地红线的责任意识。因此近些年来，特别在城市郊区、农村等地区，乱占耕地、良田等乱搭乱建违法违规行为屡见不鲜。尤其更警惕的是，一些乱占耕地行为已经案发，但相关当事人依然持续实施违法乱占地行为，这暴露出相关违法当事人对监管的怠慢和行为的顽固性，也暴露出涉案地治理的敷衍与低效，相关职能部门的管理规范，监督力度值得进一步探讨改进。那么，在保障农村合理用地需求的同时，严守18亿耕地红线，把握“藏粮于地”的国家战略目标，规范建房审批程序，加强协同监管保障措施，落实严格的保护制度，通过协同治理模型来进一步探讨政府各层级各部门之间针对农用地中宅基地审批和建房的协同管理问题，寻求适合地方特色、符合国家战略指导方向目标的更优解决路径。

二、SFIC协同治理模型

近年来，随着农村第三产业的发展，农民增收途径的多样化，多重经济利益追求驱使违法行为的猛增，伴随经济发展的诸如威胁耕地面积红线、威胁国家粮食安全、生态破坏等问题随之产生，农村未经审批违法乱占耕地建房的问题群起涌现。农村新增宅基地审批和建房规划、用地建房全过程、农村村民住宅用地的农转用审批、不动产登记的申请办理等相关工作内容流程，是一个涉及包括：省、市、县、乡镇多级政府多个部门，基层地方政府、村级组织、村民等多个主体共同参与的协同治理结构。以协同治理为理论基础，以SFIC模型为分析框架，构建多元主体参与的协同治理模式，使各参与主体达成共识并持续推进宅基地审批及建房管理的过程规范，监管到位，促进农村更美、农业更强、农民更富裕的美丽乡村建设目标的实现，创新乡村治理体制。协同治理一般模型---SFIC模型是Anesll和Gash（2008）选取和研究了不同国家、不同政策领域的137个案例，进行连续金丝分析的基础上，提出的具有高度抽象性和广泛应用性的协同治理实践模型。该模型由初始条件S（Staring Conditions）、催化领导F（Facilitative Leadership）、制度设计I（Institutional Design）、协同过程C（Collaborative Process）4个关键变量组成。初始条件是影响多元主体有效参与协作的重要因素，也是各主体达成协作的重要主导力量；催化领导是沟通协同过程、联络各方主体的必要因素，也是确保多元主体有效协同的主导力量；制度设计强调协同过程的合法性与规范性，为多元主体参与协同过程提供制度支撑；协同过程是SFIC模型的核心环节，即在初始条件、催化领导和制度设计三个影响因素共同导入形成的一个封闭式循环过程，对协同结果的最终输出效果影响最大。起始条件、催化领导、制度设计、协同过程和治理效果之间具有“同向共振”的特征。

三、宅基地审批及建房管理SFIC协同治理分析

宅基地审批和建房管理是一个系统性的协同治理工程，多元主体参与是协同治理结构的重要组成部分。在协同治理过程中，各参与主体的价值判断水平、社会资源掌握成都、利益诉求有所不同，需通过集体规范行为准则，道德约束，法律规制等共同处理宅基地审批和建房全周期管理流程相关事宜合法合规进行，通过规范的流程，制度的约束，协调相互关系，实现权责对等、共同行动和资源共享，朝着美丽乡村治理体系建设的目标改革探索推进。

宅基地审批和住房建设相关主体、方式、目标如图1所示：

乡镇政府是乡村治理的主导者、规划者和统筹者，是直接面向广大农民群众的基层政权组织。农村基层党组织是乡村治理的领导者，在乡村社会发展发挥着方向性、全局性、前瞻性的作用，为基层社会治理提供坚强的政治保障。村民委员会是乡村治理的推动者、组织者和实施者，在乡村政治生活中扮演着延伸国家行政权利和行使村民自治权力的双重角色。乡村社会组织作为基层乡村治理的协同者，在提供公共服务、参与基层治理、推进乡村建设方面发挥着独特的作用。村民是乡村社会的基本主体，也是乡村治理的主力军。

宅基地审批和建房各级政府部门职能职责：

1、市农业农村局职责：负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地管理制度，组织开展宅基地现状和需求统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求通报同级自然资源部门，参与编制国土空间规划和村庄规划。

2、市自然资源和规划局职责：负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，统筹安排宅基地布局，满足合理需求，依法办理相关手续。组织编制农村住房设计通用图集，指导乡镇人民政府进行规划编制，委托乡镇人民整个办理农民建房规划许可和规划核实手续，并加强监督指导。

3、市住房和城乡建设局职责：指导乡镇人民政府加强对农村住房建设施工质量和安全的监督管理等。

4、乡镇人民政府职责：按照属地管理和“谁审批谁监督”原则，负责辖地宅基地审核、事中事后监管巡查、信访事件核实处理等职责。建立宅基地统一管理机制，统筹协调宅基地用地审查，建房规划许可、农房设计方案与施工监管、违法查处等职责，一个部门对外受理，多部门内部联动的联审联办机制。指导村级组织完善宅基地民主管理程序，确保宅基地分配公开、公平、公正。鼓励村级设立村级宅基地协管员，引导建立协管员工作职责流程等相关管理制度，协助村级组织开展宅基地审批和建房管理。加强乡镇街道执法队伍建设，严格按照有关法律对违法用地、违法建设等开展执法。建立完善农村用地建房动态巡查和网格化管理制度，加大执法监察动态巡查力度，受理举报和投诉，及时发现，依法制止和处置设计宅基地的各类违法违规行为，防止产生新的违法用地、违法建设现象。

5、相关部门职责：农村宅基地和建房审批涉及交通、水利设施、供电设施等情况的，乡镇人民政府要及时征求市交通运输、公安、林业、水利、电力、通讯等部门意见；对法律、法规、规章和上级政策规定明确的审查事项，尽量委托乡镇人民政府进行处置。

宅基地审批和住房建设审批流程图2所示：

宅基地审批及建房SFIC治理框架，起始条件是各参与主体达成合作关系时已具备的条件。村民的参与自治意愿、基层政府的治理能力、各主体之间的利益诉求、政府和村民之间的资源信息量差距等。催化领导是保障宅基地流转过程达到有效协同的领导力量，是协调参与主体的利益诉求的必要因素。县、乡、村自上而下的协同联动机制，基层党组织的领导协同治理。现阶段乡村治理结构转型，多方主体在乡村治理实践中发挥着不同的功能。制度设计是在协同过程中设定的集体行动规则和制度保障，是提升治理水平、实现乡村振兴战略的重要动力。各相关政策制度、规章和实施细则等明确了各主体的治理权限范围责任，是依法依规行使职责的制度保障。在现有乡村协同治理的实践中，自上而下的制度规范，鉴于不同地区、不同乡约民俗的差距，结合本地实际的制度制定，一定程度政策制定偏差、执行偏差、政策的碎片化、耦合衔接不足，难以形成有效的制度供给，导致多元主体利益冲突，违法乱建等行为越界问题频发。协同过程则是核心，是其它三个影响因素共同导入形成的一个循环过程，对整个流程过程最终治理效果影响最大。一个良性动态的协调治理过程需要建立在信任、投入和共识不断深化的基础上。在宅基地审批及建房过程中，首先充分有效的沟通、及时有效的新政宣传、公开透明的政策执行过程是建立信任的前提。建立审批平台、宅基地现有资源信息公开化、真实有效、过程规范等很大程度上都可以影响整个协同过程的效益程度。由于各参与主体之间职责、文化程度、治理能力、角色定位不同，拥有的资源、信息不对称，利益诉求不同等影响互相之间的信任程度，进而协同动机、积极性不同。为了让各治理主体能够自愿参与协同治理过程，必须着力解决参与协调治理各方权力、资源、知识、信息等的不对称性问题，了解各方的动机、需求、寻求相关的调解因素，增强各方的参与积极性和协同配合能力。只有当参与主体意识到自己与其他主体之间的互相制约、规制依赖关系时，配合协同治理才能发挥作用。

宅基地审批及建房SFIC协同治理流程如图3：

四、基于SFIC模型的乡村宅基地审批建房监管的优化路径

（一）构建责任机制，强化多元主体协同治理制度供给，提升乡村制度效能

基层传统治理机制的消减、多元主体协同治理模式的形成，必须坚持整体性、系统性的思维。市级各相关部门要加强业务指导，切实履职尽责，密切配合，确保农村宅基地和建房审批管理工作的连续性和稳定性。乡镇人民政府要充实力量，健全机构，切实承担起宅基地审批和管理职责。村集体经济组织或村民委员会要担负起主体监管责任，健全宅基地申请审核有关制度，实行建房审批管理的全过程网格化管理，及时制止违法违规行为。

（二）强化民主管理，提升各主体自治参与动力，提升协同治理初始效能

一个良性有效的协同治理前提，需要建立在信任、信息公开透明、资源公平对等、民主管理的基础上进行。引导村级组织制定宅基地审批管理村规民约和每年的建房实施方案，增强村级组织管理农民建房的主体意识和责任意识，确保农村宅基地和建房审批公平、公开、公正。进一步提高宅基地管理工作的透明度，在国土空间规划编制、宅基地分配、使用和管理等过程中，引导和鼓励农户全程参与、全程监督，切实保障农户的知情权、参与权和监督权，填平协同治理过程中各主体之间的信息鸿沟，提升信任度，调动各协同治理主体参与治理的积极性。

（三）加强动态监管，构建多元主体协作治理平台，提升协同过程效率

协同过程是SFIC模型的核心部分，协同过程中各细分环节间的良性循环决定着最终治理目标的实现。通过构建多元主体的协作治理平台，建立宅基地审批管理信息系统，及时有效地发布村级宅基地信息情况，对宅基地审批及建房许可等治理过程中的关键节点信息进行平台公示，切实做好农民建房用地的动态监管，严格落实农民建房管理“五到场”制度，落实管理动态巡查机制，及时发现并依法查处宅基地使用中的违法违规行为。通过有效的协同监管协作治理过程，将农民建房用地审批、建设规划许可、不动产登记发证、违法建设和违法用地的查处等过程信息，及时在管理平台公示，做到互相监督，互相监管，达到协同共治的目标。

（四）夯实党政组织领导力，激发乡村干部领导动能，催化基层政府领导

乡镇政府和基层党组织的催化领导对参与协同治理的多方权力主体发挥重要的平衡作用。乡镇和村级要通过召开党员和村民代表会议，进一步强化党政组织的领导力，激发乡村干部的领导动能，实现乡村基层协同治理效能。

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作者简介：党婷婷（1985.7—）女，陕西省，汉族，本科。