摘要：大数据时代，数字化转型正在成为推动社会发展的重要政策源动力。但在数字化转型过程中，政策执行的效果与预期产生一定差距，出现诸如“数字鸿沟”、部分群体获得感不高等现象。本文基于公共政策执行分析的史密斯模型，以上海市A区“一网统管”为例，对数字化转型中的政策执行进行分析，找到政策执行偏差的原因并基于原因提出降低政策执行偏差的合理化建议。

关键词：数字化转型；政策执行偏差；一网统管；史密斯模型

一、问题提出

（一）数字化转型政策的提出与发展

2021年3月发布的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年（2021—2025年）规划和2035年远景目标纲要》中提到 “加快数字化发展，建设数字中国”，提出迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，强调“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”；同时要求提高数字政府建设水平，“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率[1]。

大数据时代实现了主体赋能、主体权力分散与转让、时空延展与流动、社会关系的打破与重构等，为传统的社会治理增加了发展过程中的无限可能与数字动力。[2]但在城市数字化转型中，我们也看到，当下，社会治理的不同职能部门存在地域和职能两大方面分散化的问题。一方面，每一个政府部门都对城市公共管理的一部分有权力，另一方面，对城市管理的边界权利和棘手问题，部分部门出现推诿扯皮现象，出现平时“九龙治水”，关键时刻“无人管理”的情况。

政府通常将社会治理领域划分成不同的职能部门，如政法、公安、人社、民政、教育等。这种按功能划分的组织结构虽适应了专业分工的需要，但也为社会治理碎片化埋下了隐患。随着信息技术的发展，这种管理模式的弊端日益突显，不同职能部门之间条块分割，使社会治理的整体目标无法顺利达成，导致社会治理的支离破碎[3]。然而在政策实践中，各部门的部门利益取代社会公共利益价值范式，特别是在需要跨部门协调的社会治理和社会政策问题上。

基于大数据时代下城市数字化转型要求与实践，越来越多的城市推行城运中心等类“一网统管”机构，数字平台已经逐步延伸与扩散到城市治理的重点业务领域和不同场景的应用层，如政务服务热线、公共服务提供、行政执法、市场监管、自动化决策与授权、智慧交通、智慧物流等多样化的线上场景。 线上数字平台的场景搭建对于精准挖掘治理需求，提高需求识别的及时性与有效性，优化城市治理资源与运行效率，以及场景化、定制化或集成化的公共服务提供的治理模式的形成具有重要意义[4]。

以上海为例，笔者了解到，上海各个区都成立了区级城市运行管理中心，接入12345市民服务热线，打破原有的公共业务领域，将环保、水务、市场监督等信息接入城运中心，通过“一网统管”的方式，对城市公共政策决策及政策执行进行辅助供参考。在市级层面，上海市于2018年4月12日正式成立上海市大数据中心，在相关部门的指导下，承担政务数据、行业数据、社会数据的融合工作。2019年5月21日，上海市大数据股份有限公司正式揭牌成立，标志着上海在大数据赋能城市数字化转型方面探索出一条政企并进的道路。

《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划（2020一2022年）》指出，在统筹推进智慧城市生产、生活、治理三大领域治理总框架下，聚焦城市运行动态检测和政务服务优化两个层面，加快“一网统管”建设。“一网统管”以“高效处置一件事”为目标，通过信息互通共享，实现政府部门间联勤联动、协同处置。以城运系统为基础载体，以城运中心为具体实体，遵循理念意识超前、技术手段先进、管理控制科学、实践处置管用的标准，结合线上、线下，提升协同办理的治理能力，推动城市治理模式和治理理念升级，提升城市的精细化和智能化水平，让城市更聪明、更智慧、更安全有序，让群众更有获得感、幸福感、安全感[5]。

综上所述，“一网统管”在城市数字化转型和政府公共政策决策起到了越来越重要的作用。但现实中也看到，个别部门基于部门利益，凑数共享，非关键重要数据共享等现象时有发生，“数字鸿沟”使得部分老年特殊群体获得感不高等现象，政策在执行过程中存在一定偏差，“一网统管”的政策执行效果有待提高。本文基于史密斯政策执行模型，从政策环境、执行机构、目标群体、理想化政策四方面进行分析，对“一网统管”政策在数字化转型时代背景下的政策执行偏差进行分析，并尝试提出一定优化建议。

二、理论框架

（一）政策执行分析的史密斯模型构建

20世纪70年代初，政策执行开始受到学界关注，美国学者史密斯（T.B.Smith）在其《政策执行过程》[6]一书中提出了一个综合描述政策执行过程的模型，指出公共政策的执行效果主要受四方面因素影响，具体包括理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素。具体来看：（1）理想化政策，是指政策本身，包括政策目标、内容、结构等，这是政策制定者初步构建的一个理想框架。（2）目标群体，是指政策的直接作用对象，他们受政策最直接的影响，会对政策产生反应和相互作用，他们对政策的理解与接纳能力会直接作用于政策本身。（3）执行机构，是指具体负责政策落地的政府机构，包括组织架构、具体分工、人力保障和执行能力等，影响政策执行效果。（4）环境因素，具体包括政治、经济、文化和社会环境等，这些都是影响政策执行的外在因素。在这个模型中，各个因素都相互作用形成张力，进而对政策制定者和执行者产生反馈，形构成一个循环过程。

（二）公共政策执行偏差分析逻辑构建

公共政策执行偏差指某一公共政策的执行者依据该政策的制度规定，通过采取多种措施将政策落地过程或结果中呈现出来的与预期目标不一样的情况，其产生与政策制定主体性质、政策推行主体作用因素类型、执行机构响应方式息息相关。本文基于史密斯模型进行公共政策执行偏差分析，将政策本身、政策环境、政策目标群体、政策执行机构等方面的相互作用进行分析。

在公共政策执行偏差的具体表现形式上主要有：（1）附加式政策执行，即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度和目标超出了原政策的要求。（2）照搬式政策执行，主要是指执行主体对上级政策的照搬照抄，简单地照章办事。（3）象征式政策执行，主要是指在政策实施过程之中，执行主体只做表面文章，只搞政策宣传而不务实际，不采取可操作性的政策执行措施使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。（4）选择式政策执行，指一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现原定的政策目标。（5）替代式政策执行，指执行主体在执行政策时，基于维护自身利益而采取与上级政府的政策不相一致的政策方案，使原有的政策方案难以得到贯彻实施。

三、展开分析与论证

数字化转型可以理解为由技术发展推动的城市治理模式的变革。在城市治理过程当中，为了适应数字技术的迅速发展，政府自身的管理同样需要引用相应技术，进行与之发展水平相应的变革。技术手段赋予决策者创造治理价值的能力。现阶段数字化转型已经从最初的窗口合并、资源整合、平台协作等基础工作逐步走向了化解数据壁垒、深化部门协同、改革体制机制的深水区，实施难度逐渐加大，遇到的阻碍和困难也更加明显[7]。以A区“一网统管”政策为例，笔者所在的行政机关是“一网统管”政策的使用方和数据提供方，但在实际工作中，“少提供，多使用”的工作理念较为常见。出于各种考虑，“上热中温下冷”现象在政策执行过程中一直存在，这也成为“一网统管”政策在基层配合中的重要挑战。

（一）执行主体与利益相关方的博弈

“一网统管”的直接政策执行主体在基层多为城运中心或类似机构，但从机构性质上来说，大部分为事业单位编制，这也导致政策执行主体往往出现“无力感”。另一方面，“一网统管”政策在基层的数据提供方的行政级别往往较高，双方在实质上的“不平等”带来的选择性政策执行也是导致“一网统管”政策存在执行偏差的重要原因。

政策执行中多元利益主体也是政策执行主体层面的重要影响因素。“一网统管”的基层实践中，部分部门出现一种“象征性配合”现象。以上海市A区“一网统管”为例，在笔者之前的调研中，个别部门认为：提供真实准确的数据及资源，最后的结果是反过来用于监督管理自己部门，于是出于部门利益考量，产生象征性政策执行和抵制性政策执行，在缺乏适当激励而又面临环境风险的情境中，各政府部门在“理性计算”之下，很容易形成部门间的数据保护壁垒。

（二）政策客体的差异性与普遍性的协调

“一网统管”的政策客体为本区域的所有市民，这就意味着“一网统管”政策在具体落实中需要考虑全体市民的用户体验。也正是如此，不同文化层次，不同身份角色的市民带来了市民作为政策客体的差异性。在政策实践中，老年人等特殊人群在享受一定便利的同时，也很大程度上存在部分特殊人群获得感不高，甚至出现“数字鸿沟”现象，本来老年人等特殊人群适应的线下模式逐渐“线上化”，给特殊人群带来的生活上的不便。

（三）政策执行环境层面的现实考量

社会场域内硬件设施与软件环境基础薄弱是政策执行偏差的重要原因。公共政策执行成效不仅与执行者的主观意愿相关，更取决于政策执行所需要的客观政策环境支撑，包括经济发展、政治环境、社会氛围以及政策执行所需的基础设施建设情况等要素[8]。

一方面是数据共享和开放依然不足。从顶层设计看，缺乏统一的技术标准、数据标准和接口标准，使得数据在产生之初就不具备较好的兼容性。数据共享开放和数据产权相关的法律法规尚不健全，进行数据共享开放可能会带来信息安全、社会舆论和个人隐私方面的风险。另一方面是资金及基础设施投入问题。“一网统管”政策在推进过程中需要依赖一定的资金投入和信息化设备建设作为基础。这对于财政基础较好的地区较为容易实现，但对经济欠发达地区来说，投入的持续性不足，在以“一网统管”为代表的数字化转型政策执行过程中，需要不断投入财力物力进行系统维护，这容易造成部分地区的“烂尾工程”。

四、结论和建议

通过基于史密斯模型的政策执行偏差研究，由上海市A区“一网统管”政策的执行中存在的问题出发，本文总结出“一网统管”政策在理想化政策、政策执行主体，政策客体、政策执行环境等方面的困难与挑战，带来的诸如“数字鸿沟”、“数字内卷”等现象。基于此，提出针对以“一网统管”为代表的数字化转型政策执行偏差的矫正对策。

（一）基于史密斯模型四要素的建议

在政策文本上，完善政策文本本身的监督，减少在政策源头的选择执行与变通执行现象以达到预防政策偏差的效果；在政策执行主体方面，建立科学合理的考核机制，以制度赋能政策执行中存在的政策偏差，防止出现“方法取代目的”的考核导向。在政策客体层面，要在“一网统管”政策设计时，考虑便利化和适老化因素，以“管用、实用、好用”为导向，从“小切口”入手解决“大问题”，构建精细化运营机制，优化流程设计的同时为基层减负，防止出现“数据裸奔”及过度索取的情况。在政策执行环境层面，加快营造良好的政策环境，促进技术、人才、资本等要素向相关领域聚集，对相关的基础设施设备进行优化升级，着力构建全民共建共享的建设格局。

（二）政策执行目的和方法的优化

在以“一网统管”政策为代表的数字化转型政策执行中，既要为普通市民真正提供便利，也要考虑到老年人等特殊群体的实际需求，防止在政策执行中带来的“雪上加霜”。总而言之，政策执行的成效更多的是在普通民众的实际体验，以人为本的理念应贯穿在政策执行中，政策推行的目的是让人民生活更加美好，并非单纯为了管而“一网统管”，并非为了转而“数字化转型”，防止出现“数字折腾”[9]。政策执行的“刚性”与“柔性”应合理统筹，力争找到最佳平衡点，让政策在执行中既有力度又有温度。

（三）数字时代的政策执行限度控制

在大数据时代背景下，以“一网统管”政策为代表的数字化转型成为发展趋势，但技术是手段而不是最终目的，数字时代，公共政策执行中应该既有“智能”也有“人工”。笔者作为行政机关技术人员，在肯定技术带来的政策执行便利的同时，也逐步为可能出现在政策执行中的各类“数字霸权”感到不安，数字时代的政策执行应该有一定限度，真正实现“数字赋能”而非“数字主宰”，从而更好实现政策目的。

参考文献

[1]新华社．十四五规划纲要： 加快数字化发展 建设数字中国［EB/OL］．https： //www．edu．cn /xxh /zt /lhxxh /202103/t20210315_2084688．shtml，2021－03－15.

[2]董慧、李菲菲：大数据时代：数字活力与大数据社会治理探析[J].学习与实践，2019 ，12 ：20-27.

[3]黄新华：社会协同治理模式构建的实施策略[J].社会科学辑刊，2017，1：65-71.

[4]关爽：平台驱动与治理变革：数字平台助力城市治理现代化[J].城市问题，2022，7：84-93.

[5]陈水生.数宇时代平台治理的运作逻辑：以上海“一网统管”为例田[J].电子政务，2021（8） ： 2-14.

[6]孟天广：政府数字化转型的要素、机制与路径向驱动—兼论“技术赋能”与“技术赋权”[T].人民政坛，2021， 37（01）.

[7]金福子 孙立达：省域数字政府建设政策执行偏差与矫正—基于史密斯模型的多案例研究[J]，公共管理，2022，3：18-20.

[8]金华：国家治理中的过度数据化：风险与因应之道[J].中共天津市委党校学报，2021，2.

[9]关爽：平台驱动与治理变革：数字平台助力城市治理现代化[J].城市问题，2022，7：84-93.

作者简介：徐洲（1994-）男，汉，江苏沭阳人，上海交通大学国际与公共事务学院MPA研究生，研究方向：大数据赋能，数字化转型。