摘要：作为落实国家生育政策的一项重要配套措施，托育越来越引起社会公众的关注，逐渐成了发展新“风口”。托育行业目前呈现多种发展模式，其中以社区为媒介的托育服务因其独特性，已成为各家庭满足幼有所育需求的最优选择。但由于我国托育起步晚，我国的托育服务在整体和局部上均面临着一系列问题。笔者试通过深入分析社区内托育服务的发展现状，并在此基础上探索其完善路径，为托育行业发展勾画美好蓝图。

关键词：0-3岁婴幼儿；托育；社区；现状；对策

基金项目：本文系创新训练项目资助。项目名称：共赴托育新风口，幼有善育筑未来——基于社区视角（编号：X202210018002）

引言：随着国家生育政策的推进，婴幼儿抚育问题逐渐成为公众关注的重要社会问题。由于年轻父母的育儿观念不断与时俱进，隔代抚育一定程度上成为了家庭矛盾的导火索，再加之聘请保姆所带来的高昂育儿成本和未知的安全风险，科学、系统、安全、可靠的婴幼儿托育服务则愈来愈受到新一代父母们的青睐，社会对托育服务的需求也愈发旺盛。

一、社区托育服务的现状

从2019年开始，国家顶层设计开始关注婴幼儿托育服务，制定出一系列利好政策，十四五规划和2035远景目标也对我国托育的发展规划和具体指标作出了相关规定。不难看出，托育虽然发展势头正盛，但其不足和缺陷切实存在，有较大的上升空间和发展潜能。为了更好探索社区托育完善路径，笔者对其进行现状分析，具体情况如下：

（一）社区托育的发展模式单一

目前，我国市面上的托育模式主要以机构式托育为主，以家庭式托育为辅。国内嵌托育机构的社区刚刚过半，且其中多数社区只有一家托育机构，多种模式相互补充、综合发展的机构少之又少。而全日制、半日制、小时制三者并行的托育形式，因其在管理上对机构提出了更高要求，无法得到广泛普及。托育机构单一的发展模式导致了供需失调，由于不同等级、价位的托育模式未能在社区实现互补发展，家长的选择机会降低，造成“优质的去不起，便宜的报不上”的供求困境。

（二）社区托育的人力资源不足

通过调查可以了解到，绝大多数的托育机构都面临着人手不足的困境。十四五规划中提到：“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数将由2020年1.8个提升到2025年4.5个，这也意味着，到2025年3岁以下婴幼儿托位数要达到600万个，目前缺口仍有400万个”。

而要填补这些缺口可能需要有百万级的保育师，但我国对托育人才的培育仍处于初始阶段，培训机构、培训学校对托育行业的专业人才输送远远不能满足社会的需求，我国人均托育资源占有量距离发达国家还有一定差距。比如，我国托育机构的师生比例一般为1：7到1：5，而国外发达国家则一般为1：5到1：3左右。同时，我国托育人才系统还面临着引进难、离职率高的问题。

（三）社区托育的政府带动作用不显

推动我国托育服务建设作为一项重大民生工程，政府的大力支持和引导带动作用尤为重要。但由于我国托育行业起步晚，政府的支持带动力度赶不上行业的发展需求。

一方面是政府资金投入不足的问题。“1996年欧盟委员会保育协会就建议欧洲各国对早期保育和教育的投入总额至少要占GDP的1%，目前，欧洲少数国家已经超过或接近这一水平，而我国学前教育经费仅占GDP的0.036%”。另一方面是相关政策规定不够成熟的问题。基于社区发展的托育服务的相关政策陆续出台，但部分存在缺乏弹性的问题。比如，苏州市规定，如果机构提供150人以上的托位，苏州市政府会给予一次性的奖励。而对于社区内的机构式托育而言，此种补贴制度过于死板。不同的社区，其住户规模、收入水平、主要居住人员类型等方面各不相同，其托育需求也不相同。对于托育需求小于150的社区，如果托育机构开设150个以上的托位，虽然得到了政府补贴，但会面临招不满、人财物资源浪费、成本过高、甚至入不敷出的局面，如果仅开设满足该社区托与需求的托位数量，则达不到政府补贴的门槛。这说明，缺乏弹性的补贴政策在一定程度上阻碍了社区托育的发展。

（四）社区托育的政府监管缺位

由于我国托育行业起步晚，当前政府对托育服务的管理职能较为分散，尚未形成一个统一的管理部门。根据2019年国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，托育相关政策规范的组织工作、各部门的统筹协调工作由卫健部门负责，托育行业人才培养由教育部门负责，非营利性托育机构的登记注册由民政部门负责，营利性的托育机构的登记注册则由市场监管部门负责。如此细分，政府对托育的管理职能便分解到十多个部门去了。

在此种管理模式下，各部门容易相互推诿扯皮，甚至导致监督和管理缺位，对于没有明确规定的职责，一旦群众产生相关诉求就会面临求助无门的局面。譬如当下由于托育机构预收款等资金监管问题的责任主体不明确，民众的权益无法得到捍卫。同时，鉴于托育和早教之间较强的关联性，当下绝大多数托育机构都提供托育和早教两种服务，但因为“营业执照经营范围核定库中无‘早教’二字”，政府对托育机构的办学许可不予办理，机构的早教业务也就游离于政府的监管范围之外。目前市面上包含早教课程的托育机构普遍要求一次性缴清上万元的课程费用，此种预收费乱象也往往使家长在机构倒闭跑路后面临退费难的困境。面对新问题、新局面，托育服务存在的责任主体不明确、监管缺位错位的问题都不利于其发展。

二、社区托育服务的完善路径

（一）构建多元发展模式

社区应挖掘现有的社会资源，结合具体情况，综合考量人口规模、人口结构、收入水平等变量，鼓励支持社会各方力量入驻托育领域，助力个性化、多元化托育模式的发展。除了综合发展机构式托育和家庭式托育，政府还可以积极支持社区“有能力的幼儿园向下延伸开办托班”，接受3岁以下的婴幼儿入园，托育结束后直接过渡到幼儿园小班，实现托幼一体化式发展。这种模式不仅可以帮助孩子免除新环境所带来的陌生感，还可以解决家长在托育结束后选择幼儿园的难题。同时，这也延长了机构的客户生命周期，提高了经济效益。

政府还需对优秀的托育新模式进行学习推广、实践和完善。比如，“合肥市长丰县双墩镇的普惠托育开创了1+N模式，即以社区的一个托育机构为孵化基地，建立辐射周边社区的6-7个便民托育分园，由孵化基地提供老师、配餐，进行统一管理和服务”。对于托育的等级和价位，机构一方面需要实事求是、对症下药，另一方面必须依靠政府力量打造更多优质可靠的普惠托育点。

此外，也可以面向社区构建一种新型的以指导为主、托育为辅、政府主导的社区幼托服务中心。由政府免费提供场地和相关设施，由服务中心的工作人员提供养育支持和基础服务。该服务中心可以同老年活动中心一并设立，服务于隔代抚育的家庭，旨在排解老人的孤独感、增进幼儿与同龄人的接触。该服务中心还可以针对隔代抚育育儿观念落后的问题，联合街道定期举办老年课堂，普及科学育儿知识。

（二）加强专业队伍建设

作为一项新兴产业，托育产业急需更多的专业人才。从人才培养的角度出发，可以积极借鉴国内一些城市的成功经验，比如，2020年，合肥市成立了托育行业协会，统一组织职业技能培训和职业技能等级认定。协会每年分为四期来组织培训，学习一些0到3岁婴幼儿的生活护理、常见疾病的护理以及婴幼儿生理、心理的发育特点等相关知识。合肥市还鼓励职业院校与托育机构合作，建立实习实训基地，帮助学生将理论转化为实践，为之后从事托育相关岗位打下坚实基础。从人才质量保障的角度出发，可以参考国外做法，比如“英国政府对家庭式托育的督导与管理，采取多元认证、国家执照、训练结业证书及强制登记注册机制”。

除此之外，对于非机构式托育，社区也可以充分挖掘本社区的人力资源，构建以长期任职者为主，短期志愿者为辅，二者相互补充的人才招募系统。一是可以从本社区招募适龄的、符合条件的、有从业意愿的人员。社区可以通过上调薪酬水平、增加员工福利待遇、实行员工及其家属入托优惠等方法来最大限度地开发本社区的人力资源，解决引进难、离职率高问题。二是社区应积极对接志愿服务，充分利用大学生、中学生等人力资源满足社区托育点短期服务需求，社区托育点需对任职者统一组织培训，设置合格标准保障服务水平。

（三）加大政府支持力度

“幼有所育”是基本公共服务的重要内容，托育服务作为新兴行业，不定因素多，其尤需政府的大力支持.因此，各级政府必须兜牢基本公共服务的底线，履行托育点主体责任。

一是着力加大资金投入。通过中央和地方投资的杠杆和拉动作用，吸引社会力量、社会资本进入托育领域，发展一大批普惠托育点。

二是加大政策倾斜力度。政府可以制定一系列政策减税降费，在住建、土地、税收等方面给予一些成本的分担。比如，上海市现已提出托育机构的水电气均实行居民价格、从业人员可以接受免费的专业培训、免征增值税、保育员和育婴员培训纳入补贴培训目录等十条具体措施。

除此之外，街道办可申请批准将社区内或社区附近的闲置用地免费交付于托育机构投入使用，实行国有资本提供场地、民办资本提供服务的发展模式。同时，各地政策措施的出台需充分依托本地托育发展状况、立足当地群众的切实需求，因地制宜，在实地调研、数据统计、分析评估的基础上将利好政策落到实处，激发托育服务的活力。

（四）成立统一管理部门

就全国范围内而言，笔者建议在国家卫生健康委员会的妇幼健康司下设立专门的托育服务办事处负责婴幼儿早期发展工作，统筹全国的托育服务工作，并将具体职责与实际执行分派到地区相应部门的托育服务办事。

就社区而言，笔者建议在社区居委会中增设社区婴幼儿照护服务委员会，统筹本社区的托育服务工作，负责与政府相关部门、物业公司、行业协会、妇幼保健机构、母婴机构、院校开展合作，收集整理社区居民的托育诉求，组织引进托育机构的集体讨论与表决，调解协助托育发展过程中的相关矛盾问题；如果条件允许，社区也可直接整合社区人财物资源，直接投入资金、人员、场地，独立举办与管理托育机构。

参考文献

[1]国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见[J].中华人民共和国国务院公报，2019（14）.

[2]上海市人民政府印发《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》的通知[J].上海市人民政府公报，2018（10）.

[3]刘建威.加快发展我市普惠托育服务体系[N].惠州日报，2021-12-23（003）.

[4]凌萌.托育老师何来？千亿市场蓝海面临专业人才短缺[EB/OL].（2021-11-26）.

[5]国务院新闻办公室.国新办举行优化生育政策促进人口长期均衡发展新闻发布会[EB/OL].国新网，（2021-07-21）.

[6]济南广播电视台.央视|济南多种托育服务模式满足社会不同需求[EB/OL].济南网，（2021-10-14）.

作者简介

马欣（2001.12-）女，汉族，四川达州人，大学本科在读，现就读于北京电子科技学院行政管理专业。

马晓研（2001.12-）女，汉族，新疆阿克苏人，大学本科在读，现就读于北京电子科技学院行政管理专业。

梁宇杰（2002.9-）男，汉族，山西临汾人，大学本科在读，现就读于北京电子科技学院行政管理专业。

田美璐（2001.6-）女，汉族，山东淄博人，大学本科在读，现就读于北京电子科技学院行政管理专业。